分析：四中全会将向公权力宣战 中国亟待摆脱“大政府”形象
作者 沈燕
路透北京9月24日 - 中国政府正在推进的政经改革及反腐已进入攻坚阶段，而即将于10月召开的中共十八届四中全会将主题明确为“依法治国”，则剑指“权大于法”这一公权力痼疾，为进一步深化改革踢开绊脚石。
一部旨在规范政府收支行为的预算法修订在中国历时10年才获通过，究其原因难掩部门争权夺力的痕迹；一度位高权重、掌控政法系统的前中央政治局常委兼政法委书记周永康因严重违纪被立案调查，更将“公权私用”及失控权力与腐败间关联演绎的淋漓尽致。
正如中国总理李克强所言：法无禁止即可为，法无授权不可为。对于私权利，法律没有禁止的都是自由的；对于公权力来说，法没有授权的都是禁止的。而用法律制度手段制约“公权力”，则是中国依法治国打造良政善治的核心。
“中国‘大政府’致市场混乱：权力过大，公务员太多，公权力侵犯私权利的现象相当普遍，”中国政法大学终身教授江平表示。
曾参与中国多部法律制订的他指出，把权力关在制度的笼子里面，不仅是法治政府的迫切需要，也是廉洁政府的前提。如果说十八届三中全会明确中国经济改革的路线图和时间表，四中全会就是解决国家治理体系和治理能力的现代化，而核心就是依法治国。
若从绝对数量看，中国现有的241件法律以及高达1,700多项行政审批事项，似乎足以从法律角度约束中国经济社会生活的方方面面，但现实中却屡屡陷入“权大于法”以及“法治不如人治”的窘境。
尽管本届政府力推改革反腐，并大刀阔斧简政放权，一年多来已下放逾600多项管理权限，但要打破公权滥用的习惯势力，更需要从法律制度上安排和保障。
近期国务院召开的常务会议上，国家行政学院等四部门作为政策落实第三方评估机构汇报时就提到，有企业反映投资一个水电站项目需要编制38个评估报告，通过38次评审才可以申报项目核准；而一个地质公园立项涉及30多个部门，需要盖近百个章。
李克强近日在天津见证封存109枚审批公章时就曾感慨：这不知曾经束缚了多少人！并特别叮嘱这些公章一旦封存绝不能再打开，要让它们彻底成为历史。
“三中全会确定中国的改革方向要大力发展市场经济，而市场经济的本质就是法治经济，四中全会明确依法治国，从大的方针策略看都是一环扣一环，中国正迫切需要从‘人治’走向‘法治’。”中国国家信息中心宏观经济研究室主任牛犁称。
三中全会发布的关于全面深化改革若干重大问题的决定就曾明确强调，发挥市场在资源配置中的作用，核心问题是处理好政府和市场的关系。
限制公权力为依法治国核心
三中全会同时提出，要深化司法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，维护宪法法律权威，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度，需革除不符合司法规律的“行政化”和“地方化”倾向。
如果说司法体制的改革只是中国依法治国理念下对具体执法领域的改革，那么对公权力的限制和约束，无疑是将简政放权和强势反腐从法律和制度上加以强化和保障。
中国国家主席习近平近日在全国人大成立60周年的讲话时就提到，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，其中一条标准就是执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。
江平认为，法治中国建设应当偏重在公权力方面，来实现国家治理能力和体系的现代化，以确保三中全会改革目标的顺利实现。
“中国几千年来就是这样一个对公权力缺乏约束、限制的社会。现在要限制公权力是非常困难的。”他称，要真正限制约束公权力还要是从立法来着手，因为授权除了极个别完全由上级政府授权给下级，一般来说是法律授权，只有法律授权政府，政府才有这个权力。
而被称为“经济宪法”的预算法修改，历时10年终在四中全会召开前获四审通过，也不失为四中全会“依法治国”的一个前奏。
该部旨在规范政府收支行为的法规虽较以往有很大突破，明确政府收支四本帐，并在预算收支公开透明等方面不乏亮点，但在财政专家看来，对政府行为的约束力仍显不够，亦体现不出作为“经济宪法”预算法理应高于其它部门法规的权威性。
全国政协委员蒋洪此前在接受路透专访时就难掩失望，坦称其与现代国家治理体系有很大距离，更多体现出行政部门的意志，“让规范对象自己去完善法规能修订出什么样的法呢？”
而曾在预算法二审修订稿中将央行从国库经理人改为国库代理人的争论，更凸显出法律制订背后部门间利益的博弈。尽管最终修订后的预算法仍维持央行是“国库经理人”地位。
首都经济贸易大学财政税务学院教授李红霞就将其视为该法修订的一大亮点，称央行“经理”国库和“代理”国库好像是一字之差，但含义相差甚远，“代理”总感觉不是职责范围内的事，不会像自己的事那样上心，还是“经理”国库更符合现实需要，更能确保国库资金的安全运行。
中国现行预算法1995年正式实施，2004年启动修订后即搁置，2009年重启预算法修改，2011年预算法修正案草案初审，2012年6月和2014年4月又先后进行了草案的二审和三审，并于8月底进行四审，终于在8月31日表决通过预算法修正案草案，并将于明年1月1日起实施。
立法机构应具权威性，过程宜透明
一部预算法的修订需要历时10年，在体现背后部门利益之争的同时，也凸显中国立法机构权威性不够和专业性不强，导致该法修订久拖不决。而这也是中国目前诸多法律制订过程中扯皮不断，进程滞后的重要原因。
江平就提到，立法本来是全国人大的事，立法修改时当然要征求各个部门的意见，部门有不同意见要考虑，但最后做决定是在全国人大，立法必须要有权威性，应该由立法机关做决策，老是处于扯皮状态就比较麻烦。
“我们现在立法缺乏一个总体的思考。现在的立法多少有一点走一步看一步。另外就是急的先立，很被动，缺少一个统筹的总体的安排，这两个问题恐怕是现在立法领域存在的很重要的问题。“他并以民事立法举例称，这个民法典搞不搞？现在到底往下怎么搞？都不知道。
此外，呼吁对人大机构的改革和增加立法透明度也是很迫切的现实问题。
“人大必须是议政机构，参加国家大事的讨论，不能就是听会，现在人大代表2,800多个，太大了，每个人的讲话都不能脱离他的身份，议政的能力太差，人大代表仅仅剩光荣的称号了。”江平一语中的。
他并提到，法律委员会的组成也有问题，不够专业，立法的纪录，每次的法律通过，哪个单位，哪个委员的意见应该是公开的，“判决现在可以公开上网查了，立法却缺乏公开的程序，我们现在只有执法报告，却没有立法报告，缺乏透明度。”
这些观点也与蒋洪不谋而合。这位多年研究财政预算领域的专家以预算法修订为例称，预算法修订的二审稿曾向社会公开征求意见，但在二审稿的基础上修改的三审稿、四审稿，以及人大常委会的讨论情况，在新预算法通过之前都没有向社会公开过，处于半保密状态。
“立法是社会取得共识的过程，需要社会公众的广泛参与，才能使制定的法律更加合理，更具权威性。”他说。（完）