城鎮化新一波區域紅利解碼

　　林小昭

　　過去十年，樓市始終是人民最關注的話題，伴隨著房價迅猛增長的，是中國快速的城鎮化過程。

　　十年間，中國的城鎮化率從2004年的41.8%上漲到2013年的53.7%，但2013年“戶籍城鎮化率”僅為35.7%左右。教育、醫療、社會保障……對很多落戶城鎮多年的非戶籍人口來說，戶籍是心中“永遠的痛”。

　　“要遵循城鎮化發展規律，順應人民群眾意愿，扎實做好戶籍制度改革各項工作”。17日召開的全國進一步推進戶籍制度改革工作電視電話會議(下稱“戶籍改革會議”)上，國務院副總理張高麗如此表示。

　　城鎮化人口相當于一個荷蘭

　　城鎮化水平的高低往往與經濟發展水平成正比。根據發達國家的城市化經驗，城市化率在30%~70%期間是加速城市化的時期。中國的城鎮化率十年間從41.8%上漲到53.7%，這意味著每年我國有超過1600萬的人口從農村進入到城市，與歐洲發達國家荷蘭的總人口相當。

　　其中，2011年，中國城鎮化率首次突破50%關口，達到51.3%。這標志著我國大陸城鎮人口首次超過農村。這是中國社會結構的一個歷史性變化，表明中國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新時代。

　　“半拉子城鎮化”難題

　　不過，目前53.7%的城鎮化率，不僅包括戶籍城鎮人口，還包括在城市居住、打工超過半年以上的人口。而真正具有城鎮戶籍、享受城鎮基本公共服務的人口只有35%左右。這兩個數字的差距就是長期工作、生活在城市的2.6億農民工，他們與戶籍非農人口在教育、醫療、社會保障等社會均等化方面存在差距。這樣的城鎮化也被一些學者稱為“偽城鎮化”、“半拉子的城鎮化”。

　　這種“半城市化”在北上廣深尤為明顯。例如目前深圳常住人口已經達到1000多萬，但戶籍人口只有300多萬。而廣州常住人口有1600萬，但戶籍人口只有800萬。“外來人口的醫療、養老、小孩的教育跟戶籍人口都有相當大的差距。”廈門大學經濟學系副教授丁長發對《第一財經日報》說，這些城市急需通過制度的設計來解決問題，這也是未來需要突破的難點。

　　今年3月，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014~2020年)》(下稱《規劃》)，要求切實加強對城鎮化工作的指導，著重解決好農業轉移人口落戶城鎮、城鎮棚戶區和城中村改造、中西部地區城鎮化等問題，推進城鎮化沿著正確方向發展。

　　按照《規劃》，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

　　《規劃》最大的亮點是推進以人為核心的城鎮化。《規劃》提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衛生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，并要求創新體制機制，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。

　　上述戶籍改革會議上，張高麗強調，推進戶籍制度改革，要遵循規律、積極穩妥，堅持從實際出發，全面實施差別化落戶政策；堅持存量優先，逐步滿足符合條件的農業轉移人口落戶需求；堅持加快中小城市發展，增強集聚人口和提供公共服務的能力，確保與新型城鎮化發展相適應。要以人為本、順應民意，充分尊重城鄉居民自主定居的意愿，切實保障農業轉移人口合法權益，加快推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，在制度安排上為各類社會群體提供更多選擇，最大限度釋放改革紅利。

　　合理的成本分擔機制

　　而要推進人口的市民化，說到底還是花錢的問題。例如廣東省今年6月公布的測算數據稱，廣東農業轉移人口市民化，人均成本主要包括一次性成本13.41萬元，以及每年公共服務成本6851元。若按2020年廣東實現1300萬人落戶的目標，也就是說在這六七年內廣東需投入超1.7萬億元。如果以廣東的標準算，全國要實現1億人落戶城鎮，所需成本超過了10萬億元。

　　國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成多次對本報分析，盡管中央一直將人的城鎮化作為城鎮化的重點，但對地方政府來說，戶籍改革、農民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。

　　因此如何建立一個合理的成本分擔機制就十分關鍵。《規劃》提出，要建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。

　　以“三個1億人”為切入點

　　9月16日，國務院總理李克強主持召開推進新型城鎮化建設試點工作座談會時表示，新型城鎮化貴在突出“新”字、核心在寫好“人”字，要以著力解決好“三個1億人”問題為切入點。

　　今年的“兩會”政府工作報告指出，城鎮化是現代化的必由之路，是破除城鄉二元結構的重要依托。今后一個時期，著重解決好現有“三個1億人”問題：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

　　貴州省社科院城市經濟研究所所長胡曉登教授告訴《第一財經日報》，將解決“三個1億人”問題作為今后一個時期城鎮化的重點，也說明城鎮化不僅注重量的擴大，更注重質的提升。

　　對于促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，中山大學嶺南學院財稅系主任林江教授分析說，像珠三角外來人口眾多，一直以來戶籍問題困擾不斷。地方政府在此壓力下，也有必要通過戶籍放開，讓外來工融入到本地，有利于緩解用工缺口。從化解社會矛盾的角度來看，這也是題中應有之義。

　　一方面是讓外來務工人員在當地扎根，另一方面則是解決城市發展的質量問題。胡曉登說，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，突出城鎮化發展不是單純的房地產開發和城市平面擴張，而是關系到社會民生、解決城市貧富差距等問題。

　　中西部是未來城鎮化主戰場

　　從地理空間來說，中西部將成為未來城鎮化的主戰場。根據《第一財經日報》統計，目前中西部地區除了少數幾個省份之外，大部分省份的城鎮化率均低于全國平均水平。這其中，西藏、貴州和云南均低于40%，四川、廣西、甘肅、河南也低于45%。

　　李克強總理在今年9月的座談會上指出，要加快基礎設施建設，在“十三五”時期重點向中西部傾斜；積極承接產業轉移，在有條件的地方設立國家級產業轉移示范區，鼓勵東部產業園區在中西部開展共建、托管等連鎖經營，以“業”興“城”，做大做強中西部中小城市和縣城，提升人口承載能力，促進約1億人在中西部就近城鎮化，逐步減少大規模人口“候鳥式”遷徙。

　　胡曉登說，人口城鎮化包括兩個部分，一是能在城鎮就業，二是享受城市的公共產品。所以如果沒有相應的產業注入，中西部的城鎮化就是一句空話。因此在產業布局時，應該有意識地把一些能夠容納更多就業人口的產業布局在中西部地區。與此同時，這些城市還必須分布有相應的公共產品，如交通、教育、醫療、文化等資源。

　　張高麗在戶籍改革會議上也指出，要統籌配套、協同推進，抓緊制定《居住證管理辦法》，做好戶籍制度改革與教育、就業、醫療、養老、住房保障、農村產權、財力保障等相關領域改革的銜接。