PPP:規則的探索之路

　　從解決項目融資問題，到實現公共服務的更有效提供，中國以PPP為主的投融資改革還有很長的路要走

　　文/本刊記者 董光耀

　　從融資到體制創新

　　政府與社會資本合作(PPP，Public-Private-Partnership)，共同建設社會公共項目，我國從沒有像現在這樣充滿熱情。

　　PPP模式源于西方國家，是在特許經營權協議的基礎上，由政府和私人部門合作提供公共產品的合作模式。在改革開放初期，外資開始進入中國，其中有一部分資金嘗試性進入基礎設施建設領域。在使用外資過程中，PPP模式也進入國內，當時主要為BOT(建設-運營-轉讓)模式。這樣的歷史基因，也讓中國在發展PPP項目的幾十年中，核心操作模式是政府將公共產品交給社會資本運營，以土地等資源作價，公共產品收費或者財政補貼回報企業，從而減輕政府負債或籌資建設壓力。簡言之，地方政府只是將PPP模式視為建設公共設施項目的融資手段，解決建設資金缺乏問題。

　　一個佐證是，2002~2008年間，為完成經濟指標，各地方政府都有計劃上馬大量公共基礎設施項目，卻又苦于財政資金緊張，因此這些項目中有一部分采用PPP模式融資，比如合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權轉讓項目等，皆是當時完成。但是，2008年金融危機爆發后，我國制定“四萬億”經濟刺激計劃，政府財政充裕，之前備受熱捧的PPP模式被地方政府“冷落”，甚至有很多正在進行的PPP項目被政府突然終止，社會資本被迫退出，改由政府全資建設。PPP模式只有在政府缺錢的時候才會被重視，融資工具屬性明顯。

　　如今，隨著政府多個文件的出臺，業界對PPP的認識正在發生轉變，它不再被視為簡單的融資工具，而被賦予更為深刻的使命。

　　2014年12月4日，國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，其中包含《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同日，財政部網站發布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，還發布了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，確定了30個PPP示范項目。

　　上述3文再加上之前財金76號文、國發43號文、60號文、財預351號文等等，在這些文件的引導下，政府理念的變化方向就是鼓勵各地采用PPP模式創新融資體制以引入社會資本，為民間資本進入公共領域投資制定制度保障，掃清社會資本進入的制度障礙，盤活民間資本，這或許會成為下一步基礎設施及社會公用服務建設的重點模式。事實上，這已不是微觀融資手段的微觀范疇，而是投資體制改革的宏觀層面。

　　理想的情景是，地方政府將依托政策支持積極創新投融資體制機制，大量民間資本積極參與，并且在傳統由政府主導的公共產品領域注入市場力量配置資源，PPP模式也能由地方散點嘗試變為中國城鎮化建設中的一種常態模式。

　　多因下的必然

　　實際上，這次PPP模式備受各方關注并非偶然，而是各種因素交織的必然。

　　首先就是民間資本始終沒有真正發揮支撐經濟發展的應有作用。激活民間投資，我國已經提了很長時間，但效果一直不理想。最近一次是2010年，國務院出臺鼓勵和引導民間投資的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(即“新36條”)。但是，由于受到金融危機的影響，很多資本能力減弱，并且民間資本很難獲得銀行支持以分散投資風險，因此各資本方雖手握資金卻顯然存有疑慮，導致“新36條”政策效果并不明顯。

　　更大的阻力來自于體制的束縛。一些國有項目，尤其是基礎設施建設領域，門檻過高讓社會資本難以進入。即使進入，這些項目也大多數對民資不利。記者多方查閱資料后發現，在這以前，民間資本進入的項目，要么是落后產業的落后項目，盈利預期明顯不足，吸收社會資本目的是解決資金問題；要么是國有資本或政府資本在項目中占絕對地位，社會資本沒有決策權，形式大于內容。社會資本每一分錢都會要求高效回報，上述項目顯然難以滿足要求，再加上地方政府普遍對民間資本不信任，設置種種阻礙，激活民間資本似乎成為無解命題。

　　而另一方面，在經過城鎮化的高速發展后，以前的土地財政難以為繼，地方債務卻越積越多。根據審計署發布的公告，截至2013年6月底，全國各級政府負責償還的債務為20.7萬億元，省級、地市級、縣級和鄉鎮政府負責償還的債務余額分別占債務總規模的29.03%、40.75%、28.18%和2.04%。

　　更為緊迫的是，環境問題治理、社會對公共產品需求增加、城鎮化繼續發展等現實問題，政府還要持續投入資金，這會導致債務繼續擴大，讓地方政府壓力倍增。傳統的政府依靠土地財政和依靠融資平臺舉債籌資的道路，顯然已走不通。

　　并且，在之前政府與企業合作的項目中，投資方大多是國有企業，而現在，國企則面臨著投資效率問題。“國有體制可以調動大量資源但存在浪費現象，投資效率越來越低。參與一些項目建設的國企負債率也在上升，融資和抗風險能力減弱”。一位業內人士說。

　　一方面是手握充足資金、尋找投資出口的社會資本，一方面是面臨現實需要的地方政府，讓民間資本參與公共項目投資，PPP模式成為一個紐帶。而且，隨著一帶一路規劃逐漸清晰，中國會越來越多地參與國際基礎設施項目，這種項目需要國際通用的投融資模式，PPP模式是一個非常好的選擇。在政府出臺的政策文件中，社會資本的參與方囊括了中國幾乎所有的資本形態，民間資本被放在了與國企同等重要的位置。

　　在很多PPP的研討會上，業內人士已經達成共識：中國需要轉變發展方式，提高效率、減少浪費、少走彎路一定是轉變發展方式的基本內容。PPP模式可以帶來體制和機制的創新，對解決當前問題有益。

　　亟待繼續完善標準和規則

　　需要警醒的是，PPP現在被提到一個前所未有的高度，好像既能化解地方債務風險又能擴大建設的萬能模式，這種認識也很危險。并不是所有的項目都適用于PPP模式，國內外也有很多失敗案例，并且國外也只有一部分基礎建設項目會采用這一模式。很多學者在看好PPP模式前景時，也有諸多擔憂：推廣PPP模式的中國之路還有很多核心問題并未解決。

　　如何協調公眾利益和社會資本利益是各方最為關注的焦點。PPP項目涉及社會公共產品，為保障公眾利益，這類產品定價不會很高，甚至免費。而社會資本每一分錢都要求回報，沒有合理收益，PPP最終會變成政府的一廂情愿。不同地區、不同領域的PPP項目如果收益率有差距，也必然造成資本追逐高收益項目而沒人去投資低收益項目。

　　因此就有業內人士提出，應根據實際情況設立行業或者區域PPP項目的收益率標準，并以規范的形式確定下來，使PPP項目具可操作性。但是，反對者的證據似乎更充分：在已有的項目中，已經出現因合同條款約定的社會資本投資回報率無法滿足，而使項目進展困難甚至無法開展的情況。如何調和這種矛盾，目前的政策還暫時找不到答案。

　　項目融資過程中如使用財務杠桿也存在“度”的問題。PPP項目資本結構中，權益資本和債權資本各占多少才最佳？從政府角度來說，自然希望權益資本占大多數，但社會資本通過財務杠桿獲得資本回報，反而可以降低投資者對運營項目的利潤追求，降低公共產品價格。如果政府為防范債務風險而要求的權益資本占總資本比例過高，將減小項目的價值，似乎也不利于基礎設施項目吸引民間資本參與，這也需要政府出臺相關政策予以確認。

　　“解決這些問題，最核心的還是完善規則”，已經從事多年PPP項目咨詢的金準咨詢公司總經理陳宏能認為，政府已經出臺的多項政策目的是建立制度框架，但還遠遠不夠，需要在項目運作中總結經驗，持續完善政策。

　　另外一個關鍵問題是技術標準的確定，保證項目實施的質量，核心是PPP技術標準，如對相同類型相同PPP模式的項目發布標準化的監管方法和價格調整方法等，這或許也將是政府下一步的政策重點。

　　由于系統的規則體系剛開始建立，其無法涵蓋PPP運作的每一個方面，這也使實際操作中產生很多矛盾與困惑。一個PPP項目涉及法律法規、國家政策、投融資、項目管理、工程技術等方方面面，項目中的合同結構安排、投融資模式選擇、價格和回報機制、風險處理、監管安排等重要方面皆與項目本身建設條件稟賦、工程方案和工藝技術路線、投資構成、項目運行方案等工程或技術問題錯綜復雜，沒有更細致的規范，遇到的問題將會更多。顯然，已經出臺的政策還遠不足以解決上述問題，體制的完善亦不是一朝一夕之事，推廣PPP模式任重而道遠。

　　鏈接

　　ppp在中國得發展歷程

　　改革開放到1994年，中國開始初步探索PPP模式。改革開放吸引了很多境外資金進入中國，其中有一部分資金嘗試性地進入了基礎設施領域。當時的國家計委先后推出5個試點項目，叫做BOT(建設-運營-轉讓)試點，比較典型的有廣西來賓第一B電廠。當時還沒有PPP這一說法，BOT模式即被歸為PPP模式中。

　　1994~2002年，我國逐漸試點一些項目。1993年國家計委開始研究投融資體制改革，包括BOT可行性問題。1994年，國家計委選擇了5個BOT試點項目——廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。

　　2003~2008年，這5年里PPP項目數量非常大，包括蘭州自來水項目、北京地鐵4號線等都是在這個階段，但當時也出現了一批爭議很大的失敗項目。

　　2009年，受金融危機影響，政府出臺4萬億經濟刺激計劃，國進民退導致PPP市場受到很大打擊。一年后國務院出臺“非公經濟新36條”，希望利用社會資本搞基礎設施建設，但當時金融資源仍在向國有企業傾斜，社會資本的機會很小。

　　從2013年到現在，國家開始重視PPP模式，相關部委研究出臺了很多政策法規，PPP模式進入快速發展時期。