由于從今年到2017年是地方債到期額度最多最集中的時段，這就不能不把消融地方政府債務之壓和防止區域性和系統性風險放到戰略性位置來考量。鑒于地方政府負債是在分稅制事權與財權不匹配的大環境下累計而成，加大地方去杠桿的規模與力度，還有賴于財稅制度與體制的再造與變革。

　　□張銳

　　中央政府化解地方政府債務壓力的行動終于邁出實質性步伐。按照財政部發布的最新消息，經國務院批準，財政部下達了今年共計1萬億的地方政府債券置換存量債務額度。雖然這與之前市場猜測的3萬億甚至所謂的“中國版10萬億QE”大相徑庭，但如加上今年常規發行的6000億預算地方債，地方政府所獲發債指標及相應償債能力也的確不小。

　　當然，用于債務置換的新發行債券不同于地方政府年度常規債券。除了后者主要用于地方公共預算或專門項目之外，按財政部的規定，債務置換債券所得資金須用于償還審計確定的截至2013年6月30日地方政府負有償還責任的債務中今年到期的債務本金。據審計，上述地方政府負有償還責任的存量債務，今年到期需償還18578億。如此，總額1萬億債務置換債券額度相當于今年到期的地方政府負有償還責任債務的53.8%。財政部也將據各地負債規模按53.8%的比例切割和分配債券總額。

　　為了防止發債資金轉移挪用，財政部還特別強調，置換債務不得用于償還由企事業單位等自身收益償還的債務，不得用于付息，經常性支出，置換債券必須納入預算管理，而且債券資金置換存量債務時，地方政府各級財政部門、存量債務債權人、債務人、有關主管部門要共同簽訂協議，確定還款金額、時間及相關責任；另外，財政部將對置換債券償還存量債務情況背書，同時將加大對擁有債券發行權的省級財政部門的監管和相應的違規處罰力度。

　　應當說，從去年國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱“43號文”)明確作出“地方政府可以用發債資金適度歸還存量債務”的規定，到全國10個省市開展自發自還債券的試點，地方政府發債已不是什么新鮮事。盡管如此，本次以償還存量債務為目的的債務置換債券仍不乏顯著的實踐和風向標意義。自“43號文”將地方債納入嚴格規范管理軌道的半年多來，地方政府通過城投平臺和非標融資的路徑基本被堵死，與此同時，最新數據顯示，今年前兩個月，全國土地購置面積2773萬平方米，同比下降了三成；土地成交價款699億元，同比下滑也是三成，賣地收入劇減嚴重影響了地方財政的還債能力。由于銀行貸款城投債以及信托債一般都是1至3年，因此，去年以來地方政府還債壓力與日俱增，僅2014年地方政府債務利息支出就占了新增社會融資的一半。顯然，債務置換對于地方政府而言帶有救火與救急之意。

　　由于以往地方政府的融資平臺普遍采用信托、短期貸款、中票短融、企業債等方式融資，債務久期短且融資成本高，因此，通過地方債對其置換，可將久期從1至3年拉長至7至10年，這不僅可使地方政府融資成本大幅下降，有效緩解還債壓力，也有利于增強地方債務的可持續性。照財政部的初步計算，債務置換可使地方政府一年減少利息負擔400億至500億。當然，債務置換也可讓先前顯山不露水的地方債務真面目漸次浮現，提高地方負債透明度，同時，債務置換是以市場化方式解決債務問題。以此觀察，債務置換之舉彰顯了債務管理市場化的最終趨向。

　　然而，債務置換實質還是“以新還舊”，雖然最終不會增加地方財政赤字，但也不能為地方龐大的負債規模消腫。實際上，我國地方政府究竟有多少負債一直是個爭議激烈的話題。按審計署2013年對全國債務審計的報告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約為10.9萬億，負有擔保責任的債務約2.7萬億，承擔一定救助責任的債務為4.3萬億，合計約17.9萬億。如再加上官方已認定的2014年4000億新增地方債務，則地方政府負債已突破18萬億。即便如此，財政部部長樓繼偉仍公開表示，目前真實的地方負有債務規模肯定要比審計結果要高。民間分析人士的計算結果是，當下中國各地方政府的舉債規模或已達4萬億美元。

　　地方政府歷來是穩增長和保就業的主力，由于從今年到2017年是地方債到期額度最多最集中的時段，地方債務增量規模逐年擴大已不可避免，僅今年地方債務發行量相對于前一年就凈增50%。這就不能不把消融地方政府債務之壓和防止區域性和系統性風險放到戰略性位置來考量。

　　作為一種漸次性安排，債務置換的方式今后或將延續，而且規模可能逐年提高。如果財政部每年平均拿出2萬億額度，地方政府負有償還責任的10.9萬億存量一類債務5年內就可置換完成。除了債務置換，還有不少其他方式，如對于有穩定現金流的債務，地方政府可同時引入PPP模式或收費償債；另外，由銀行貸款形成的歷史債務，按契約原則，貸款合同不能廢除。但雙方可以談判，通過債務延展和重整的過渡性辦法逐步解決；地方資產管理公司可通過購置不良資產、以股權置換債權的溫和方式消解債務。

　　必須指出的是，雖然“43號文”明確規定了“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，同時，我國的銀行法也規定央行[微博]“不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”，但如地方債務惡化到出現大面積違約且地方政府無力解決及中央采用國債等方式也不能‘兜底’時，也不排除最終會推出量化寬松(QE)。一種值得期待且可行的方式是，為規避《銀行法》的規定，央行可向商業銀行貸款或再貸款，然后由商業銀行購買地方政府債券。另外，鑒于地方政府負債是在分稅制條件因事權與財權不匹配而導致財力受限的大環境下累計而成，加大地方去杠桿的規模與力度，還有賴于財稅制度與體制的再造與變革。

　　(作者系中國市場學會理事、經濟學教授)