財政部發布的數據顯示，今年1月至2月，全國一般公共預算收入25717億元，比上年同期增長3.2%，遠低於2014年同期的7.1%。這也意味著，財政收入增長也開始從高速轉向中低速。官方和學者都提出，財政要變被動買單為主動請客。問題在於，財政如何才能從“被動買單”轉向“主動請客”?
地方債為財政困局埋下隱患
從1994年實行分稅制到現在，絕大多數年份財政收入都以GDP兩倍以上的速度增長，財政收入總量也翻了5番，但是，財政困難的局面卻沒有根本改觀。相反，在《預算法》明確要求地方政府不允許有赤字的大背景下，地方政府負債卻出現了驚人的增長，超過了20萬億元。而且，這期間還有超過40萬億的土地出讓收入。那么，錢都用到了哪裏呢?為什么教育、科技、衛生、醫療等行業的投入仍然嚴重不足，公益事業仍然嚴重滯後呢?
顯然，這不是一句財政“新常態”就能回答的問題，而需要認真研究和反思，找出解決問題的辦法。
從1994年實行分稅制到現在的二十年間，也是中國經濟結構發生重大變化的階段。從1994年到2003年，我國的房地產市場沒有充分放開，從總體上講，雖然財政收入增長幅度很快，甚至快得有點脫離實際，但是，一方面“藏富於民”的現象比較嚴重，清理欠稅等能夠在一定程度上支撐財政收入的增長;另一方面，在出口導向型經濟的作用下，實體經濟、尤其是中小企業的發展情況比較好，提供的稅源也比較豐富。因此，經濟結構也比較合理，即便出現一些問題，也不會改變整個經濟大局。這時期的財政狀況，也在財政收入的快速增長中不斷得到改善，包括“三公”經費在內的各種經費，都基本能夠得到保證並呈現較快速度增長。
“被動買單”造就不合理經濟結構
進入二十一世紀以後，隨著2003年房地產市場放開，財政也出現了一波比前些年更快更強勁的增長勢頭。所不同的是，此輪財政收入增長，為今天的財政困局埋下了深深的隱患。因為，財政收入增長的基礎不再是傳統的實體經濟，而主要是城市建設和房地產開發，更直接地說，主要是在吃未來的發展潛力，吃子孫的錢。從表面看，大家都過得很瀟灑，實際上已經是危機四伏。到了今天，積累多年的矛盾集中爆發，一些地方的財政出現較大困難甚至“危機”，也就不難理解了。
過去10年中，各級財政通過“被動買單”，實際上推動形成了不合理的經濟結構，並導致財政增長動力逐漸枯竭，使本應可以更好利用的財政資源，大部分浪費在地方政府的政績之中。一方面，城市的鋼筋混凝土越來越多，高樓越來越多，“空城”“鬼城”越來越多，另一方面，不少地方和行業實體經濟發展越來越差，實體企業尤其是中小企業的日子越來越難過，在金融危機面前逐漸變得不堪一擊。為什么出台了那么多政策都難以使經濟步入複蘇軌道，主要就在於中小企業太困難、太不容易了。
更為不解的是，在經濟已經陷入較大困境、中小企業日子越來越難過的情況下，一些地方對財政收入增長的內在需求仍沒有得到控制，仍然渴望財政收入能夠高速增長，寅吃卯糧、收過頭稅等現象也就不可避免，有的企業寧可把廠子關掉，也不願承擔那么重稅費負擔。在這10年中，有時財政已不只是單純的“被動買單”，而是扮演了“實體經濟殺手”的角色。
“主動請客”須切實轉變政府職能
這也進一步告訴我們，財政要想從被動買單轉向主動請客，首先必須正確認識和對待實體經濟，要真正依據職能來部署財政任務，依據法律來確保財政收入增長不再脫離經濟發展規律，而不能是竭澤而漁，不能置實體企業於死地。這就要求減稅放在財政工作的首要位置。在貨幣政策已經很難再有大的作為，或者無法再放開的情況下，能夠放得更寬、做得更好的，只有財政政策了。按照目前經濟發展的實際，減稅當成為財政政策的首要手段，通過減稅，刺激經濟的發展、刺激實體經濟的複蘇。
事實上，財政收入即便多增加幾千億，我們也不能說就富起來了，也未必能夠多辦多少事。眼下各級政府和財政的“三公”經費，要想省下千億資金，並不是一件難事，但幾千億資金對實體企業來說，可是救命資金，是可以讓許多陷入困境的企業翻身的。如果能夠把減稅工作做好，也可以認為是財政的主動作為、主動請客。
其次，要盤活財政存量資金。財政到底還有多少未盤活的存量資金，外界並不知情，但是，從每年年底的突擊花錢中，至少可以看出，財政存量資金還是很可觀的。如何讓這些資金多發揮一些作用，對財政主動請客也是很有意義的。只是，它與政府、財政、部門的權力密不可分，能否真正打破權力藩籬，對此至關重要。否則，盤活財政存量資金只能是一句口號。
再次，要努力消化地方債務。地方債務不僅是政令的沉重負擔，更是經濟社會發展的嚴重隱患。一些地方很可能因為沉重的債務負擔而使經濟發展出現倒退，這絕不是危言聳聽，如何化解政府債務，必須成為各級政府認真研究思考的問題。通過債務置換，將風險後移，確實是一種比較現實的做法，但是有效化解債務風險本身更為重要。由於地方政府仍沒有放棄土地財政的思維，因此，如何從政策和制度上迫使地方政府不要繼續擴大債務規模，是當前最為緊迫的任務。
最後，要大力強化預算約束。財政被動買單的持續，與預算約束的不力有關，很多地方的預算形同虛設，政府領導一支筆、一次會、一個電話，就常常使預算被突破，如此怎么可能不出現問題?如何按照新《預算法》強化預算的約束力，讓預算不再成為擺設，需要人大進一步完善立法，理直氣壯、不折不扣地行使對預算的審查權、監督權，真正把政府預算關進制度的籠子。
總之，財政要想從被動買單轉向主動請客，需要多個方面因素的共同作用。其中至為重要的一點是，財政部門必須放下權力意識，擯棄部門利益的思維，切實轉變政府職能，把保障公共服務供給、推動社會經濟發展作為財政行為的惟一目標。（作者：譚浩俊）