文/溫泉
在7月31日，中國人民銀行在官網發布了《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法(征求意見稿)》，向社會公開征求意見。
第三方支付2000年左右在中國誕生，國家層面的監管始自2010年《非金融機構支付服務管理辦法 》及其實施細則的頒布。“2010年的《非金融機構支付服務管理辦法 》及其實施細則，實際上解決的是准入牌照的問題。新發布的征求意見稿，是對第三方支付進一步規范監管的一個起點，它主要是對效率與風險的平衡。”中國社會科學院金融研究所支付清算研究中心主任楊濤在接受網易科技采訪時如此定位。
這個“平衡”引發了巨大的爭議。新的征求意見稿主要針對第三方支付中的“網絡支付”，這涉及到目前已經拿到第三方支付牌照的270家公司當中的100家左右，經過了十多年的高速發展，這些平台已經積累了數億用戶。征求意見的重點是對網絡支付平台賬戶體系的監管，主要涉及到落實賬戶實名制、限制轉賬額度、對非支付功能的限制等內容。業界認為，如果這些規定成為現實，會大大限制網絡支付未來的想象空間，這有可能阻礙有益的金融創新。
如何平衡效率與風險這對矛盾，這在未來可能會經曆一個不斷博弈和動態調整的過程。
爭議在哪裏?
對受到限制的每一個關鍵點，第三方支付企業都有自己的建議。
首先是實名制的規定。征求意見稿擬對第三方賬戶實行分類管理，分為綜合類賬戶和消費類賬戶，分別要求進行五種和三種外部渠道對身份基本信息完成多重交叉驗證。接受網易科技采訪時，易寶支付CEO唐彬就認為，“對支付企業來說，安全毫無疑問是底線，但必須同時兼顧便捷和未來的創新發展可能，驗證渠道可以考慮適當簡化，並易於落地，同時建議對第三支付根據能力實施分類動態兼管。”
其次是限額，這是曆來征求意見稿當中爭議的焦點。此次征求意見稿已是第四版，比之前幾個版本已經有所放松。盡管據媒體報道，絕大部分人的使用體驗並不會受到影響，僅有1%左右、甚至不到1%的支付需求會受到影響;但是唐彬認為：“支付帳戶不是銀行帳戶，沒有利息，客戶除非為了特別需要才願意把大額的錢暫存在支付帳戶，如雙十一的時候，如果把錢先放在支付寶賬戶裏，搶東西會很方便的，否則支付速度會變慢，又如在B2B支付場景中，因業務流程需要有時大額支付要暫留在支付帳戶。"其建議考慮到以上特殊情況，給用戶和企業以選擇。
此外爭議最大的就是關於P2P托管。第八條規定“支付機構不得為金融機構，以及從事信貸、融資、理財、擔保、貨幣兌換等金融業務的其他機構開立支付賬戶。”這直接影響到支付機構目前為P2P提供的托管業務，這是支付機構目前收入的重要來源。中國的第三方支付機構雖然數量眾多，但是由於競爭激烈利潤極低，為了前期積攢用戶量為日後變現打基礎，很多企業都是貼錢在運行。
在2013年年初，彙付天下開創國內首個第三方P2P托管賬戶體系;同年年末，易寶支付也推出這項服務。截至2015年6月，彙付天下對接700家P2P公司，易寶支付對接600餘家P2P公司，這兩家公司在網貸平台托管市場占有率高達60%。目前，這一服務呈現出巨大的增長潛力：據網貸之家數據統計顯示，截至2014年末，P2P行業累計成交量達2528億元，是2013年的2.39倍。業界預計，3年內，這一市場規模將超過2萬億元。如果這一規定落地，第三方支付的這一業務將無法繼續。同時，由於利潤不高、不願為頻繁跑路的P2P平台提供信用背書等原因，銀行對這一業務也並不熱衷。
唐彬曾就這個問題專門接受過網易科技采訪，他認為不能以出身論英雄，應當制定相應的服務標准，第三方支付平台和銀行業金融機構誰能達到標准、客戶選擇誰，就讓誰來開展相關業務。
“就支付功能本身而言，不應當把第三方支付機構和銀行區別對待，畢竟銀行業也是從支付發展而來的”，這也是唐彬對新的征求意見稿的最核心的關注所在。
監管的由來
在外界看來，央行支持金融創新的開明形象正日漸變得保守。但是事實上，對第三方支付進行更加嚴格的監管是必然。
楊彪曾於2007年至2012年的五年間擔任中國人民銀行上海總部金融服務一部支付結算處處長，負責占全國30%左右第三方支付機構的行政許可及日常監管工作。2012年，他完成了《中國第三方支付有效監管研究》一書，是中國第一本對第三方支付監管進行系統研究的著作。
楊彪曾在文章中簡要地解釋了第三方支付的運行原理。概括起來，在第三方支付出現之前，銀行之間資金清算是通過央行實現的，一般都是大額的款項。電子商務的發展引發了單筆數額小、交易頻率高的支付清算需求，如果每筆跨行的資金清算都通過央行完成，程序繁瑣、成本太高。第三方支付平台在商戶和商業銀行之間搭建了一個平台，前端與商戶對接，後端與商業銀行對接，承擔了部分類央行的支付清算的職能。這樣就相當於，把大量支付清算的請求，在第三方支付平台的賬戶上先歸集清楚，最後只要通過少量的跨行支付就可以完成大量小額資金的支付清算需求。
他指出，基於這樣的運行原理，第三方支付機構會給金融體系帶來一定的風險。首先，第三放支付機構承擔了類央行的功能，但是其商業性和盈利動機較強，容易忽視風險控制。第二，由於其資金在銀行並非實結算，有可能因為主客觀原因最終無法完成清算，引發信用風險。第三，由於清算並非實時，平台事實上有相當的沉澱資金，在一定條件下可以產生貨幣創造效應，就像最初紙幣的產生一樣。當客戶備付金可以遊離於銀行賬戶之外時，買方在交易初始注入第三方虛擬賬戶中的資金可以看作是存款，第三方支付機構利用這些沉澱資金進行放貸或投資可以看作是貸款和自營業務，這樣，第三方支付機構就具有了銀行業最基礎的存貸款業務。這種貨幣創造機制遊離於現有的監管體系之外，對貨幣政策和金融穩定造成了一定的影響。
此外，發表於2011年第4期《中國金融》雜志上的《防范第三方支付業務的洗錢風險》，其兩名作者分別來自中國反洗錢監測分析中心和中國銀聯公司。其中指出，第三方支付存在潛在的洗錢風險。所謂洗錢，就是指將違法所得及其產生的收益，通過各種手段掩飾、隱瞞其來源和性質，使其在形式上合法化的行為。當第三方支付機構參與結算業務時，會將一個完整的交易過程割裂成兩個看似毫無關聯的交易，第三方支付充當了買方的“賣方”和賣方的“買方”，使得無法確定這兩項交易的因果關系，從而屏蔽銀行對資金流向的辨識。
事實上，關於如何監管的研究，至少可以追溯到十年前。
在中國知網上，以“第三方支付監管”為關鍵詞進行全文搜索，搜索結果超過47萬條。關於這個問題的研究，從2006年之後就大量湧現出來。在金融界的核心期刊上，中國人民銀行系統內人士，特別是中國人民銀行上海總部的工作人員發表了不少這方面的討論文章。
今年1月，中國人民銀行研究局局長陸磊即在《中國金融》雜志上發表文章《第三方支付監管的有效性》，將構建第三方支付的有效監管概括為四項核心內容：消費者權益如何保護、沉澱資金如何監管、由第三方支付衍生的業務如何監管、對通過第三方支付進行的洗錢和恐怖行為如何監管。
楊濤告訴網易科技，雖然對新的征求意見稿有很多爭議，但是在當前特定的改革過渡期，對第三方支付進行更加嚴格一些的監管是必然的。從國際對比來看，中國過去對第三方支付的監管此前是最松的，目前支付行業的亂象、違規和洗錢風險較為突出，而且支付消費者也不完全成熟，這都使得對第三方支付的監管，在對效率與風險的平衡當中，轉向風險控制優先。
如何平衡
總結起來，楊濤認為，新的征求意見稿基於風險控制提出的一些監管措施，對第三方支付機構的影響，主要是其在支付基礎上的金融功能拓展。比如限額的規定，主要是影響到用支付賬戶完成其他金融功能;為了避免風險傳遞，不得為金融機構或從事金融業務的機構開立賬戶，對於P2P網貸、第三方理財等通過支付機構賬戶開展的資金管理有影響;“支付機構不得為客戶辦理或者變相辦理現金存取、信貸、融資、理財、擔保、貨幣兌換業務”，是在支付機構缺乏與銀行類似的監管約束情況下，避免支付賬戶成為全功能“銀行賬戶”，實現事實上的“金融混業”。
他認為，當然為了實現便捷與安排的平衡，征求意見稿的一些細節仍然可以商榷：
其一，是關於賬戶實名制的落實當中，綜合類和消費類賬戶所需的外部驗證，渠道並沒有完全明確，應當予以明確，以保證現實當中可以操作。
其二，關於限額的規定，雖然此次已經比上一版征求意見稿有所放松，但是實際上究竟限額多少是比較合適的，缺乏有效的評估，額度的確定很大程度上是監管雙方討價還價的結果。將來應該發揮行業協會的作用，對於消費者的實際影響，提供更多更加科學的數據支撐。將來隨著外部條件的完善，監管部門更多是提供嚴格的外部監管環境，支付企業自然就會采取交易限額等風險控制機制。
但是總體而言，楊濤認為，新的征求意見稿對於目前處於制度空白區的某些依托支付賬戶的互聯網金融活動，確實會產生一定影響，但是這些影響不會妨礙金融創新的大局。從全球來看，第三方支付承擔的功能都只是小額支付通道，只有在中國突破了小額支付，承擔了以支付為基礎的其他投融資功能、承擔了一部分的清算功能，從而造成大量的資金沉澱。這些是由過去中國金融體系服務不到位造成的。“但是，這是短期現象。從長期來看，隨著支付清算市場開放、民營網絡銀行的逐步探索、再加上利率市場化改革，像餘額寶一類的理財產品的吸引力會慢慢下降，第三方支付機構的功能可能會回歸到小額支付上去。”他建議，“在此過程中，根據不同支付機構的內控能力、規模特征差異，可以考慮實施分層的監管機制，實現良幣驅逐劣幣”。
同時，楊濤認為，隨著支付行業秩序的進一步規范，則仍需回到支付效率優先。對於支付風險控制與便捷體驗這對“蹺蹺板”，監管部門應及時根絕環境變化進行調整和優化，對於銀行與支付企業的關系，也更多依靠市場機制來解決。
“過去歐美對於非銀行支付機構的監管都比較嚴格，比較而言我們則相對寬松。去年以來，美聯儲和歐央行都更加重視提升支付體系的效率問題，並更加積極地應對移動支付等新興電子支付的挑戰。”他說。