擱淺多年的《能源法》立法工作再度起航。

 

　　在8月下旬舉行的“2015能源法年會”上，中國能源法研究會副會長、華北電力大學能源法研究所教授周鳳翱介紹稱，在2008年《能源法(送審稿)》之后，今年《能源法》立法工作再度啟動。課題組在上半年召開了幾輪征求意見座談會之后，在今年的7月和8月進行了兩次集中《能源法》修改，后面還將進一步修改和完善。

 

　　根據8月5日國家發改委的通報，《能源法》的立法工作已列入國務院2015年“全面深化改革和全面依法治國急需的項目”。

 

　　由于《能源法》仍在修訂中，距離報送國務院、全國人大審議仍需要時間。但相比往年，其進程無疑已在提速。

 

　　“《能源法》曾由15個部門共同制定，起草之初就飽受部門及央企間利益博弈的影響。”一位參與《能源法》起草的專家稱，不僅如此，由于已經出臺的《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》等下位法出臺的年代背景目的不同，難以形成能源法律體系的“合力”，這種制度的缺陷也讓《能源法》在突出宏觀和整體性時困難重重。

 

　　長期以來，能源行業的規章制度依賴于政府的“紅頭文件”。作為行業的基本大法，《能源法》的盡快出臺，也契合了中國進行能源改革有法可依的現實需求。

 

　　《能源法》大修

 

　　“全面把握、突出重點是本次修改的原則。”據周鳳翱稱，在法條表述上，要增加可操作性、具體化，在框架要素的設計上將重點考慮中央關于能源發展的重要意見，將國家的基本能源政策法律化。

 

　　據了解，僅第一條立法目的就要進行修改，將突出“規范能源開發利用和管理，促進能源產業發展、優化能源結構、提高能源效率，保障能源安全，促進經濟社會可持續發展”。

 

　　另外，對于能源管理部門也會有所修改，原意見征求稿中將管理部門表述為“國務院能源主管部門”，而本次修改將統稱為“能源監管部門”，綜合監管明確為國家能源局和發改委，專項監管為其他十幾個部門。

 

　　更為重要的是，本次修改將集中調整《能源法》與涉及能源行政管理的縱向法律關系、生產流程的橫向法律關系、以及能源對外合作的涉外法律關系三個大方面的關系。

 

　　同時，涵蓋到十三個“全局性”的法律問題，包括確立能源戰略、體現能源戰略方針和目標、確立能源資源國家所有權、提煉能源發展基本政策、能源戰略與規劃、規范能源開發生產、能源供應消費、能源安全保障、農村能源發展、能源科技進步、能源國際合作、政府監督管理體系、違法責任。

 

　　同時，計劃在修改中將上述法律問題總結建立十項法律基本制度。

 

　　據了解，正在修改的《能源法》和8年前公開意見征求稿相比，將會動“大手術”，而非“小修小補”。

 

　　事實上，早在 2005年就設立了國家能源領導小組及其辦公室，并由其牽頭起草《能源法》。

 

　　在法律起草過程中，國家能源辦、國務院法制辦、發改委、財政部、國土資源部、科技部、農業部、商務部、國務院國資委、環保總局、安監總局、電監會、全國人大財經委、全國人大環資委和中編辦共15個部委組成《能源法》起草工作組。2006年3月，相關起草專家組成立。

 

　　據中國法學會能源法研究會會長葉榮泗曾回憶稱，當時《能源法》起草的大綱就包括了三個方案，共20多稿，反復經過了數十次的修改，并形成了草案的第四稿。

 

　　2007年12月由原能源辦對外公布意見征求稿，并在隨后的兩個月里廣泛征求社會各界的意見與建議，隨后工作組根據反饋的意見再度進行了修改。2008年11月，國家發改委向國務院遞交送審稿。

 

　　然而，蹊蹺的是相對于《能源法》最初起草的備受關注，隨后長達八年的時間里，官方的這一工作再無任何進展。

 

　　“這中間涉及到很多的問題。”一位曾參與《能源法》起草的專家告訴《中國經營報》記者，2008年之后國際以及中國能源形勢發生了跌宕起伏的變化，國際油價暴漲暴跌、全國遭遇大范圍“電荒”，國家相關部門也將關注點放在了眼前發生的問題上。

 

　　“特別是中國歷來習慣了行政代替法律，政府代替市場，有什么問題需要解決就出臺一個‘紅頭文件’，這種方式必然拖累了法制的進程。”上述專家表示。

 

　　不僅如此，從能源行業的法律體制上看，由于中國已經出臺了《電力法》《煤炭法》《節約能源法》《可再生能源法》《石油天然氣管道保護法》等法律，《能源法》如何避免與這些法律的交叉、重復，又要體現很強的操作性，仍面臨困難。

 

　　在征求稿公布后，《能源法》學界研究人士也指出其中存在內容與其他法律重合、重點不夠突出、缺乏前瞻性和操作性等多個問題。

 

　　正因如此，學界對于《能源法》的定位仍多有爭論，這到底是一個行業的基本法還是一個與其他能源法律平行的法律。

 

　　5月底，中國能源研究會在北京召開了能源專家座談會，在6月底召開能源局各司征求意見座談會。隨后的7月22日和8月3日，《能源法》聯合工作組進行了兩次集中修改文稿。

 

　　而讓《能源法》“難產”的原因還在于，原來的15個部門以及央企之間的博弈從起草之初就從未停止過。

 

　　長期以來，能源行業在監管上“九龍治水”。這種監管上的分權，使得能源領域沒有統一的管理體制，而《能源法》作為一個部門法，亦缺乏有效的政府部門推動。

 

　　此前在《能源法》起草、修訂過程中，業內亦曾預期，《能源法》將倒逼能源部的成立。但根據本次修改的思路，業內曾期盼的“大部制”或也將成為幻想。

 

 

　　雖然歷經十年周折，但近年來相關部門的表態及行動，已經讓業內重新期待《能源法》的出臺。

 

　　中國能源法研究會副會長、陽光時代律師事務所首席合伙人陳臻認為，《能源法》作為綜合性法律對于中國立法框架是總體上的規劃，要在宏觀上把握能源戰略和未來走向，為單行法律提供依據。

 

　　據了解，今年以來，國務院法制辦、發改委和能源局的領導也對中國能源法研究會的《能源法》立法工作提出很多修改意見。特別要求注重新的背景和新的形勢變化，包括去年高層在中央財經領導小組第六次會議提出的“消費革命、供給革命、技術革命和體制革命”和有關政策文件中新的表述。

 

　　在中國法學會能源法研究會副會長肖國興看來，能源革命是在能源發展中的突變，具有爆發性和尖銳性，有深刻的政治、經濟、技術背景，而這也為《能源法》的進行提速提供了契機。

 

　　進入2015年，中國已經開始實施新一輪電力體制改革和油氣改革，能源領域的改革呈現出加速趨勢。

 

　　“能源革命其實最核心的是還原能源商品屬性，建立現代能源市場體系。” 肖國興認為，全面深化改革也是能源領域的實際行動和市場機制成熟的表現。所以在法律的制度設計上，可以進行國有企業產業組織能力再造，促進民營資本投資產權的實現，讓負面清單給出市場的范圍；在消費革命中，更多地考慮財政激勵和產權激勵之間的關系，控制總量，控制能源強度；在技術領域強調技術型企業家的培育。

 

　　“未來幾年，需要繼續加快推進能源立法工作，保證能源領域的重大改革于法有據。” 中國法學會研究部副主任李存捧亦表示。

 

　　據了解，1995年頒布的《電力法》重修工作也同樣被列入國務院深化改革工作中。電力改革方案雖已出臺，但現行改革已經和此前的法律條文 “脫軌”。