香港城市大學教授 顧敏康

　　9月12日，香港基本法推介聯席會議召開「基本法頒布二十五周年」研討會。中央政府駐港聯絡辦主任張曉明出席研討會并發表《正確認識香港特別行政區政治體制的特點》的講話，從四個方面指出香港特別行政區政治體制的特點：第一，香港特別行政區的政治體制是一種地方性政治體制。第二，行政長官在特別行政區整個政治體制中處於核心位置。第三，行政管理權相對於立法權處於主導地位。第四，行政權與立法權相互制約、相互配合，司法獨立。在筆者看來，張主任的講話是再一次重申了《基本法》關於行政主導的立法原意，提醒港人要回歸到《基本法》的立法原意上來，充分尊重特首的憲制地位。可是，香港個別團體和人士，采取一貫的「斷章取義」和「誤導」方法，故意曲解這番講話。一說香港特首被「土皇帝化」；二說香港就是實行三權分立。這些觀點都是經不起反駁的。

　　超然地位合情合理

　　張主任在講話中指出：「行政長官不僅僅是行政機關的組成成員，行政長官的權力也不僅僅限於領導特區政府，『雙首長』身份和『雙負責制』使行政長官具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位，處於特別行政區權力運作的核心位置，在中央政府之下、特別行政區三權之上起著聯結樞紐作用」。這個說法并沒有超越《基本法》的範疇，《基本法》第43條明確規定：「香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區」；「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責」。由此可見，特首的這種「超然」的法律地位是成立的，只不過以前宣傳得不夠。但是，反對派為了「嘩眾取寵」，故意將這番表述解讀為特首「凌駕於三權之上」，「猶如皇帝一樣」。

　　回顧《基本法》的起草歷史，就可以看出起草者對特首法律地位的「革命性」規定。誠如張曉明在講話中所說：「一方面，它廢棄了原有政治體制中的糟粕元素，特別是殖民統治色彩、港督大權獨攬等，增添了新的元素，特別是民主和自治的元素，包括：行政長官和立法會由選舉產生，最終達至普選目標；行政會議和立法會不再是作為總督的諮詢機構而存在，而是成為真正的協助行政長官決策的機構和真正的立法機關；終審權下放至香港本地；等等」。另一方面，「新的政治體制又吸納了原有政治體制中行之有效的成分，特別是行政主導，還有司法獨立、文官制度、諮詢架構等」。這種設計，充分體現了中央政府的誠意，就是在「一國兩制」方針指引下，給予香港足夠的自主管理權。令人遺憾的是，中央政府的這種誠意根本沒有受到足夠關注。

　　行政主導下的三權制衡

　　特首超然的憲制地位，是行政主導的應有之義。毫無疑問，在《基本法》立法過程中，對香港政治體制的爭論是存在的。但是，行政主導制應該是對港督大權獨攬體制的改革結果。那就是行政管理權相對於立法權處於主導地位。主要體現在幾個方面：一、特別行政區政府擬訂并提出法案、議案，由行政長官向立法會提出，政府擁有的這種立法創議權就是行政主導的重要體現；二、政府提出的法案、議案應當優先列入立法會議程，也體現行政優先；三、立法會議員不能提出涉及公共開支、政治體制及政府運作的法案、議案，顯示行政主導；四、立法會議員提出涉及政府政策的法案、議案，在提出之前必須得到行政長官的書面同意，這種限制體現行政主導；五、立法會通過的法案須經行政長官簽署、公布，方能生效；六、行政長官有權拒絕簽署法案，發回立法會重議，或在符合條件時解散立法會；七、行政長官決定政府官員或其他負責公務的人員是否向立法會作證或提供證據；等等。

　　毫無疑問，特首的超然地位以及行政主導制度，并不等於行政不受制約。事實上，立法和司法機關在一定程度上扮演著制衡行政機關的作用。比如，立法會有權對政府的工作提出質詢；可以彈劾行政長官。又比如，香港司法機關獨立，可以對政府的有關決定進行司法覆核。但是，這種制衡關系的存在，并不當然等於香港就是實行三權分立。事實上，同樣實行普通法的英國和美國實行的是不同的政治體制：英國是議會至上的模式，而美國才是三權分立的模式。

　　當然，必須看到的是，香港的行政主導制度在香港沒有流暢地行使出來，而立法會的運作機制相對阻礙了行政主導的運行。其中一個主要原因，就是沒有將《基本法》規定的特首超然地位和行政主導制度好好宣傳普及。這次張曉明的講話，就是試圖重新喚起港人對這個問題的重視。也許就是基於這樣一種考慮，張曉明在講話的結尾用了這樣一句話：「我今天選了這樣一個有爭議性的議題，談了以上同樣可能引起爭議的看法，主要是想以實際行動表明一點態度：在宣傳推介《基本法》的過程中，不必回避爭議。」這其實就是希望港人通過認真探討而重新樹立起對特首的應有尊重。