11月14日，國務院辦公廳對外發布《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。預案明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。

 

　　預案根據政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，將風險級別劃分為I級(特大)、II級(重大)、III級(較大)、IV級(一般)四個等級。只要市縣政府的一般或專項債務付息分別超過一般公共預算或政府性基金預算的10%，就必須要進行財政重整。最受關注的是，預案明確了中央不救助原則，這就意味著一直被默認的中央政府信用背書和財政兜底，要取消了。

 

　　解決地方債危機的出路，在於建立起一個健康完善的地方政府自主發債體系。地方政府在有科學的預算和獨立評級機制的基礎上自負盈虧，是必然要求，財政不兜底是必須踏出的一步，唯有如此，才有可能實現真正的財務自主。

 

　　地方債危機從爆發清理到今日的“收官季”，已是第六個年頭了。據財政部的數據，2016年地方政府債務規模為17.18萬億元，包括到2014年末15.4萬億存量債務，以及近兩年新增債券規模1.78萬億，其中並未包括被認定為政府不具償還責任的地方融資平台債務，而後者才是當年引發地方債危機的主因所在。以往，地方債界限模糊不清，以企業的軀殼為政府融資的地方融資平台公司造就了權責不分明的平台債，它們常年處在暗處遊離於監管之外，釀成了地方債危機。在對存量債進行清理、厘清了債務歸屬之後，新預算法實施，2014年9月，國務院下發“43號文”，明確強調政府不得通過企業舉債，企業債務政府不償還。然而，隨著經濟下行壓力增大，2015年開始，銀行將有限貸款放給有政府信用背書的城投等平台公司，類平台公司崛起，平台債又借屍還魂。於是，上周財政部再次重申，融資平台債務地方政府不承擔償還責任。

 

　　權責分明是必須的，可需要注意的是，地方融資平台的產生本來就有央地財事權不匹配、地方政府錢少事多的客觀因素在，如果只是強制不兜底，就像直接將平台債割裂甩走一樣，不但無法解決危機，反而可能釀成新的風險。地方政府的舉債沖動一直很強，如果沒有出口融資，就會將他們逼向其他地方。例如，這兩年PPP就扮演了變相地方債的角色，這個體量已達萬億的新生事物已經產生了一些不規范、被濫用的問題，雖然其並未被納入地方債范疇，但也要警惕這樣的風險外溢。

 

　　“堵後門”和“開前門”需要同時進行。否則，前門只開了一條縫就把後門堵死，甩手不管就可能出現硬著陸，睜一只眼閉一只眼又可能變成了新瓶裝舊酒。目前，地方政府還未實現完全的自主發債，試行的自行發債還是家長式管控的限額制。2016年全國人大批准，新增中央政府債務限額1.4萬億元、地方政府債務限額1.18萬億元，無論相較於以往的地方債數額還是現實所需額度，都只是杯水車薪。因此，中央財政不救助原則，需要和良好善後機制、獨立評級體系同步推進。評級體系已經開始建立，只是仍然欠缺獨立。善後機制方面，此次預案規定，財政重整包括壓減支出和壓縮基建、政府三公和人員福利支出甚至涉及減員和清理補貼，IV級以上地方政府性債務風險事件要納入政績考核並對官員追責。可是這些還不夠，在此基礎上，還需要破產規定，這是一個健康的自主發債系統所必須的。

 

　　告別財政兜底，是地方政府走向自主發債的必然一步，走出這一步並不等於一甩了之，更細致而完善的機制必不可少。