黃遠康

　近日，俗稱「兩蚊乘車優惠」的「公共交通票價優惠計劃」掀起社會的熱烈討論。有不少政黨及議員認為，在車費不斷增加下，變相政府的補貼亦同樣大增。考慮到香港人口老化問題嚴重，政府將會面臨沉重的財政負擔。為免他日尾大不掉，他們認為有關政策有必要作出檢討，例如考慮調整票價至三元、或是限制每月使用優惠次數等，甚至有資深政界人士認為應該索性取消有關政策以減少庫房的負擔。

　筆者同意「兩蚊乘車優惠」的確存在一定的政策漏洞。一方面對於長者而言，無論乘搭哪種公共交通工具，票價一樣是兩元，因此他們一般不會在意所乘搭的工具和路線的收費或者是否設有分段收費優惠，變相造成一定程度的公帑浪費；另一方面，由於支付方式相當便利，因此有部分不法之徒藉機騙取政府補貼。根據政府資料顯示，過去3年便有2.5萬宗懷疑濫用優惠的個案，增加政府的額外負擔。

　可是，政策存在漏洞，不等同於政策就需要大幅修訂甚至取消。針對上述問題，當局已經透過增派人手巡查、推動樂悠咭登記等辦法逐步改善。而且，根據財政預算案的資料顯示，雖然政府為「兩蚊乘車優惠」預留超過60億元的撥款，但是在2022-23財政年度中，實際開支只有預算的一半，約30.7億元，佔政府全年總開支僅約0.5%。前年，勞福局委託顧問公司進行的調查報告亦顯示，即使未來長者人口持續增加，預計計劃的補貼金額也只會高達86億元。只要政府的收入保持平均5%增長，有關開支對公共財政根本構不上壓力。

　大部分政界及社會人士對計劃有所憂慮，證明多數港人都是理性的群眾，在渴望政府改善社會福利，關顧弱勢社群的同時，能夠平衡公共財政的可持續性，盡可能避免出現西方社會因為過度優厚的福利制度而債台高築的情況。不過，評估公共財政的承擔能力，不應該單單集中在開支身上，也應從收入的角度作出分析。因此，與其要求調整甚至取消「兩蚊乘車優惠」，不如思考如何開源以應付未來日益增長的福利成本。

　政府庫房收入受掣肘

　政府的收入來源主要來自三個方面，一是直接稅，包括薪俸稅、利得稅，每年大約為庫房帶來三分之一的收益；二是土地相關收入，包括地價收入、印花稅、差餉，同樣平均為庫房帶來三分之一的收入；三是其他，例如投資收益、政府服務等。表面看來，政府的收入來源來自三大支柱，看似十分穩健，然而，從現實角度出發，政府的收入其實受到一定掣肘。

　在直接稅方面，由於香港奉行低稅率政策，所以薪俸稅及利得稅的最高稅率分別為15%及16.5%。雖然稅率偏低可以吸引外資及海外人才，但是同時造成直接稅貢獻受限，嚴重削弱政府的收入能力。根據經濟合作暨發展組織的數據，愈發達的國家有着更高的直接稅貢獻，例如新西蘭的直接稅收益佔政府的整體收入超過80%、瑞士、芬蘭、澳洲等國家的直接稅貢獻在60%以上，即使是鄰近地區的日本和韓國，其直接稅收益也不低於全年收入的40%。香港的直接稅一方面稅率偏低，一方面亦缺乏針對資產增值的稅項，成為政府無法開拓更多收入以支撐社會福利開支的主因之一。

　至於土地收入，雖然對庫房重要性不低於直接稅，但是，它比直接稅有着更加嚴重的問題，就是高度的不確定性。由於賣地收益以及印花稅的金額，都很大程度上取決於外圍經濟環境，例如全球經濟走勢、各國的息率周期以及本地形勢等，如當年推出多少幅土地拍賣、投資市場的氣氛等因素影響，所以每年政府都難以預測相關的收入所得。在不確定性過高的情況下，政府的理財態度亦趨向保守，往往不想承擔社會福利開支。

　積極在公共財政開源

　無疑，在市民對政府有着愈來愈高的期望，加上過去三年疫情衝擊經濟下，政府的開支因為各種政策優化工作而有所上升。作為一個負責任的政府，的確應該居安思危，在尋求經濟增長的同時，盡量避免支出急增。可是，當政府都未竭盡全力，想方設法增加收入，便要「收緊」難得獲社會廣泛好評的福利政策之水喉，實在有愧於一眾銀髮人士。

　特區政府一直以來有個心魔，就是認為加稅將會削弱香港的競爭力，進而拖垮經濟發展。不過，比較區內主要競爭對手，例如新加坡、中國台灣、韓國等地的薪俸稅及利得稅仍較香港高出不少，因此，即使香港增加一至兩個百分點的稅率也不會對經濟造成嚴重損害，而政府的新收入更足以抵銷「兩蚊乘車優惠」帶來的新增開支。因此，與其向長者福利開刀，不如積極在公共財政開源，例如調整兩項直接稅稅率，甚至開徵資產增值稅，透過掌握更多應得的政府資源，維持再分配政策，令一眾長者可以繼續享受這項福利。