編者按：本文是蔡霞老師在蔡定劍憲法學教育基金2014年頒獎典禮暨“依法治國”研討會上的主題發言。蔡老師的發言題目為：《黨的領導與依法治國》。
依法治國是現代政治文明的根本性的要求。中國要想從一個傳統的專治的農業文明的社會走向開放的現代文明法制工業文明的先進國家，政治文明進步這個坎必須邁過去，當然這個坎邁過去是非常難的，很重要的一點就是黨的領導和依法治國的關系究竟怎么擺。
所謂講的法治國家，依法治國按照民主政治現代政治文明的理念來看，其實是講人民依據憲法來治理國家權力，這才是把權力關進制度的籠子裏的根本的含義。剛才俞可平老師說沒有民主就沒有真正的法治，實際上也是這個意思。這次在四中全會《決定》當中確實是講到了人民是主體，這個是強調了的，但是在實踐當中有一個很大的難點在哪裏?黨的領導和人民主體，和法治權威，就是憲法權威，這個關系究竟怎么擺。到現在我只是把這些問題提出來，大家可以討論和思考，但是我現在還說不清楚實踐當中怎么做，就算在理念當中有些東西到現在還是混淆不清的。
我想說的一個難點就是黨大還是法大，這個問題其實是個真問題，我們有些人否認這個問題，說黨大、法大是個假問題，偽命題，我覺得這個話是不顧事實的。為什么說黨大法大是一個真問題，不是一個假問題。坦率的講中國是一個幾千年的傳統的專制政治的國家，專制政治治理國家的習慣是人治。剛才高全喜老師講革命的曆程，政治邏輯專項邏輯，中國共產黨在這個國家的執政它的路徑確實是需要我們認真來思考的。它是通過推翻了原來的國家體制、國家政權，重新領導人民建立起一個新的國家體制、國家政權。如果按照西方國家，政黨是在國家議會體制內逐漸逐漸產生形成起來的，但是中國不是，中國是在原來的體制外，通過推翻和否定原有的體制，通過革命這個途徑起來的。它是革命黨重新來建立的這么一個國家體制和框架，所以它並不是在原來體制內的，這就是中西邏輯不一樣的地方，曆史上路徑是不一樣的。
盡管政黨領導革命推翻了原來舊的體制，推翻了原來舊的國家政權，建立了新的國家政權，但是不等於傳統的一些東西對我們就沒有影響。中國共產黨領導革命，執政之後治理國家，黨的領導從革命的邏輯延續過來，因此革命黨怎么能夠成為一個執政黨的理念去治理國家，他深深的意識到自己的手裏掌握了權力，掌握了國家的政權，領導國家的重任接過來了，該怎么治理呢?我們黨長期以來沒有真正明確到要建設法治國家，一直到1997年我們黨的十五大才提出來建設法治國家。中國共產黨習慣了黨的領導，是以黨的領導機構，黨的領導人領袖人物來推動全黨，全黨來團結領導人民，來推進國家的發展。他的習慣性是這樣的，所以我們講依法治國這個法治的理念長期沒有確定和形成。
我在這讀一段毛澤東的話，人治對中國共產黨的影響是很深的。這段話是引的董必武的法學思想研究文集第四輯，是人民法院出版社2005年出版的一本書，第426到427頁。在這篇文章當中他提到，毛澤東1958年8月24日在北戴河發表談話說，不能靠法律治多數人，我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不能靠民法、刑法來維持秩序，我們每次的決議都是法，開一個會也是一個法。他還說要人治不要法制，《人民日報》一個社論全國執行何必要什么法律。我們在分析中國共產黨他在執政以後沒有形成法治的理念，而是習慣性的人治的理念走下來的。因此我們要說人治意味著一個政黨的會議決議，政黨的文件可以作為一個國家全國都必須執行的法規性的東西。
在黨內大家也都知道，長期以來黨內的民主發展是很不充分的。五、六十年代一直到文化大革命，我們黨陷於十年內亂發生這么大的事故，就是因為黨內領導不正常，同時國家又沒有一個健全的法治，才造成這么大的損失。鄧小平在1980年8月18號的講話當中回顧了曆史，說我們沒有一個好的制度，像毛澤東這樣的偉大領袖也會犯錯。因此在文革結束以後他首先他的就是要加強民主法制建設，當然那個時候我們還沒有完全意識到這個“制”應該是“治”，僅僅是講了我們還沒有基本的法律，所以講的“制”是制度的“制”。說明中國共產黨過去是用人治治理國家，沒有意識到法律的重要性，鄧小平回顧我們黨的經驗教訓，意識到制度和法律是非常重要的，比人要重要得多，所以他講制度好，國家才能長治久安的，如果制度不好黨是可以改變顏色的，國家也是可以改變顏色的。
事實上一直到1997年我們黨才提出來建設社會主義法治國家，執政是1949年開始的，到1997年相當於48年，將近50年。我們50年的執政的實踐、曆史、經驗、教訓告訴我們法治是極為重要的，到這個時候才提出。黨大還是法大，人治還是法治，在中國共產黨的執政的幾十年的過程當中，它是一個客觀存在的經驗教訓，我們不能回避這個史實來說它是一個假命題、偽命題。要真正建設社會主義法治國家我們需要的是重視經驗教訓不能去否定曆史經驗教訓。這是我想說的第一個問題，我們必須要很好的吸取我們過去的這些經驗教訓，使我們這個黨真正能夠在全黨樹立起憲法是國家的最高權威，真正使我們的執政黨的黨員幹部確立一個法治思維，學會自己掌握權力是要依法行政、依法辦事。首先是要遵守憲法和法律。因此十二大以後的《黨章》當中明確寫到中國共產黨在法律上的內容，所以我們不能否認黨大還是法大，這是客觀存在，我們必須吸取教訓。
第二，為什么長期以來一談到法治，依法治國，就有一個黨的領導和依法治國的關系怎么處。我覺得這裏面就有一個你如何去理解黨的領導，思維上他是把黨的領導和依法治國對立起來。我們現在由於幾千年的專制政治，傳統的思維，往往變成權力性去控制國家、控制社會，所以我們會把領導後面加一個括號就是控制，這個控制就是權力的控制，就是有些領導加的自己的理解。一談到要法治，法治要管控權力，立馬就覺得黨的領導是不是要受阻礙，他就會有這樣的想法。我們看看黨的領導怎么理解它，毛澤東在領導中國革命戰爭的時候，他是怎么談領導這個詞的。他講的領導是向導，他講黨的領導是站在鬥爭的最前面，給人們指出鬥爭的方向。第二句話，他講要給人民以看得見的力量。中央要發揮地方的積極性，要給他們實際利益，實際上領導就有這個問題，政黨是為人民謀利益的，實實在在的謀利益三個字要使人民切身感受到，所以你要使他有實際利益的增長，你要讓他感覺到確實是在表達他的利益要求，是為人民的利益去奮鬥的。所以毛澤東強調的是向導和引導。
鄧小平強調在1979年、1980年講黨的領導的時候，一方面講堅持黨的領導，同時也講到改善黨的領導。小平同志講領導是什么?領導就是服務，他強調的是這一點。這是鄧小平強調的，我們看政黨政治的角度，其實一個政黨他的領導其實是引導，不能強制強迫別人，而政黨所謂代表人民的利益，這個代表是要人們認可你，才叫代表，更確切的講是政黨表達社會階層、社會群體的利益。所以對於領導怎么理解是很重要的，從曆史到現在來看，從學術上分析，你看不到領導是強制性的，但是為什么強制，就是因為國家的權力習慣於傳統的政治思維。所以我們要正確的理解領導的問題，才能夠真正做到黨的領導和依法治國有機的統一。
第二個難點，黨的領導和依法治國它的難點難在哪裏?難在對“法”怎么理解。中國共產黨對法的理解側重的是強調法的階層性，強調法體現的是統治階級的意志。一個政黨作為執政黨以後，往往就會順理成章的把它理解為法就是執政人的意志的體現。這樣一來他就容易從法是統治階級的意志，維持社會秩序意志的要求，會用於專政的角度考慮的多。實際上是以權來制定法，以權來控法。因此我們對於法的這種本質，究竟怎么理解法的階級性和法的社會性，這兩者不能偏。尤其是在執政以後，我們在強調階級鬥爭不再是主要矛盾，盡管在一定情況下它還會存在，這個時候法的社會性就凸顯。
我們從人民共和國這幾個字來講，是講人民為主體的國家，人民的國家，那就是法的社會性，社會公眾的公民權利、政治權利，依據憲法來制約約束國家權力，防止掌握國家權力的人他會對社會公眾的利益造成傷害。所以這裏對於法怎么理解，需要我們中國共產黨對於法的理解思維要有進一步的轉變。
第三個難點，中國共產黨確實有他的難處，這就需要中國共產黨有進一步的開放性。中國共產黨本身有8000多萬黨員，來自社會各個階層和群體，有一些利益表達、利益訴求、利益反映，可以通過黨內民主汲取各個階層人民的意見，所以要進一步推進黨內民主的開放性。這是第一點。
二是中國共產黨作為執政黨還需要對社會言論給予相當的開放性，社會各個不同的群體都有一個能夠表達自己意見的平台。
三是對於社會的開放性，社會的生長過程當中，社會的團體、社會的組織它的生長是有利於和執政黨去共同推進法制建設的。所以如果說沒有一個很好的社會團體的生長，其實我們看到往往很多社會矛盾，政府黨組織你找不到可以對話人，所以實際上社會的生長和社會的開放對於我們整個國家的法制秩序的建立是有好處的。
我大概就談這么幾點，說的不對的請大家批評指正，謝謝。