天津“8•12”事故已過去5天的時間，核心事實尚未全部呈現，各方質疑仍未停息，天津港政企分離後“剪不斷，理還亂”的各方關系亦引發關注。

　　在此次爆炸事故中，瑞海國際物流公司作為天津港內的物流企業，其業務審批、安全監管到底誰來負責至今尚無定論;天津市分管安監、環評等方面工作的領導則一直沒有現身給予回應;天津港公安局作為維護港區治安的公安機關，該局和其下設的消防支隊的行政歸屬亦不見權威解釋。

　　政企分離，其方案應該有明確的職能、權力劃分。但此次爆炸事故發生後，為何當地政府與港區雙雙無人出面承擔責任?天津港，是否真的如外界猜測一般，“無人能管”?

　　從天津港發源之時，到如今“北方第一大港”的繁榮，南都記者為您梳理這個“獨立王國”的前世今生。

　　【前世】

　　天津地區，自古以來即有良港之曆史，自東漢末年，曹操在華北平原開通溝渠，形成了以海河為主的內河航運網開始，經唐、宋、金、元、明、清幾朝，位於今天津市內獅子林橋西端舊三汊口一帶的直沽港區，逐漸成為內陸漕運的重要港口，為中國南北經濟、文化交流產生了重要作用。

　　清鹹豐十年農曆九月十一、十二(即1860年10月24、25日)，清政府被迫與英國和法國分別簽訂《北京條約》，天津被辟為通商口岸。期間，英、法、美三國在天津城東南的馬家口海河紫竹林一帶圈占租界地，修建“紫竹林租界碼頭”。八國聯軍入侵後，各國殖民主義者紛紛在海河下遊的塘沽修築碼頭，來往的船舶迅速增多。1900年至1931年，天津港一直保持著全國第二大港的地位。

　　日軍占領天津後，在塘沽以東、海河入海口處修建塘沽新港，整個工程擬於1947年竣工，但在日本1945年投降之前，其工程即已三次削減規模，港口則一邊建設，一邊開港通航，日軍通過該港口，大量向外掠運華北物資。

　　但塘沽新港的開航，是天津港由河港向海港轉折的重要標志。1945年8月15日，日本投降，國民黨政府在美國第三軍團的“協助”下，占領了紫竹林碼頭和塘沽新港，接收了天津海關，並恢複了天津航政局。在接下來的解放戰爭期間，國民黨當局三年築港(1946-1948)用去工程費23000億元法幣，但新建項目少，多為零星整修。至1948年底，航道、港地淤淺嚴重，輪船不能進出，加之國民黨軍隊撤退時的破壞，此時的新港已成“死港”。

　　天津港

　　“政企合一”的港務局

　　新中國成立後，在“政企合一”的模式下，天津港走過了五十餘年的歲月。

　　1950年9月15日，交通部正式成立了天津區港務局，這是天津港口有史以來第一個實行統一管理的“政企合一”機構。此後，根據1954年1月政務院頒發的《中華人民共和國海港管理暫行條例》的規定，港務局劃歸交通部海運總局統一領導，港口則仍舊實行政企合一的管理體制。

　　1953年8月20日，中央人民政府交通部審定後的《天津港港章》公布，這是建國後天津港第一個港口章程。該章程規定：“天津港港務管理由天津區港務管理局依照本規章規定統一管理之。”

　　在此之後，天津港務管理局隸屬關系和名稱雖經幾次變動，但港政管理職能變動不大。在其轄區內，天津港務管理局代表國家對港政、航政工作實行統一管理。而在國家法律法規的框架內，港務局還可修訂天津港總體布局規劃，管理港區岸線、土地、建築，在港區內擁有幾乎獨立的規劃權限。

　　1958年6月至1961年，天津港曾下放河北省政府管理(此間天津市下放河北省為省轄市)。1961年5月，中央為了加強對經濟的調控力度，重新將港口劃歸交通部直接領導。

　　在“政企合一”時期，天津港內負責港口治安、消防和交通管理任務的公安機關，其機構沿革則幾經變遷。1966年，港內治安力量擴編為“交通部北方區海運公安局天津分局”，開始試行企業局的職能。直到1985年，天津港公安局才正式納入天津市公安序列，成為行使國家公安機關權限的執法部門。

　　而港區消防部門在1951年成立初期，為企業內部消防組織的形式。1975年2月，天津港正式成立公安消防隊，業務受交通部公安局消防處領導，1984年改由天津市公安局消防處領導為主，服從市局統一調度。

　　“雙重領導”二十載

　　1984年之前，受制於計劃經濟體制，天津的港口和城市在體制上一直處於分離的狀態，雖然新港的建設、發展取得了巨大成績，但港口與城市的經濟發展未能融為一體，出現了諸如城市臨港地區道路堵塞、空間構成雜亂、新建的城市基礎設施不符合港口集疏運要求，以及港口內河疏運航程被迫縮短等反常現象。1984年6月1日，天津港開始實行體制改革試點。

　　在此次改革後，天津港由中央和地方政府“雙重領導，以地方為主”。同時，交通部還將包括天津港務局在內的5家企業單位一並下放給天津市人民政府。

　　改革方案中提出，“關於下放後的機構體制的調整改革，按政企分開的原則，由天津市負責辦理”、“為加快天津港的開發和管理現代化，應當擴大港口的管理權限”。天津港的政企分離，由此開始。

　　在改革實行的20年裏，港口的多數決策由天津市政府主導，港口本身卻仍歸屬於交通運輸部，直至今日，天津港包括港區公安在內的一些職能部門，依舊存在權力分割不清的問題。此外，天津市政府僅對港口的人事、公安和財務實行管理權，而重大投資和經營決策權仍由中央政府決定。天津市在“雙重領導”模式下，仍然難以全面履行對港口的行政管理和監督。

　　【今生】

　　“政企分離”帶來新商機

　　2001年11月，國務院決定對“雙重領導”港口管理體制進行新一輪改革。其核心是將“雙重領導”的港口改為地方政府直接管理，並進一步實行政企分開，加強港口的行政管理，促進港口現代企業制度的建立，進一步解放和發展港口生產力。

　　2003年11月15日，經天津市委批准，天津港務局將行政職能轉交給天津市交通委員會，轉制為天津港(集團)有限公司。2004年6月3日，天津港(集團)有限公司正式掛牌，成為符合現代企業制度要求的港口企業集團。天津港從計劃經濟時期政企合一的單位，搖身一變成為市場經濟條件下符合現代企業制度要求的國有特大型企業。

　　隨之而來的還有一系列的優惠政策：天津港享有經天津市人民政府批准的國有資產授權經營資格、融資等經營活動的獨立決策權和開發建設權、使用權及經營收益權等等。

　　而與此同時，濱海新區的總體規劃中，將天津港定位為中國北方最大的石化產品儲運和集散基地。南都記者發現，天津港在隨後幾年入駐的企業中，確實有很多該類型企業，如孚寶渤化(天津)倉儲有限公司、天津國際石油儲運有限公司和中化天津濱海物流有限公司，其經營范圍涵蓋了石油化工品倉儲、中轉、危化品的批發、儲存等。另一方面，在天津市的規劃中，濱海新區同時被定位為“宜居的生態城區”。

　　權力分割，割不斷?

　　2004年的政企分離，還有另一個關鍵點：天津港務局向天津市交通委員會移交了其行政職能。

　　2004年1月1日起實施的《中華人民共和國港口法》第六條規定：國務院交通主管部門主管全國的港口工作。地方人民政府對本行政區域內港口的管理，按照國務院關於港口管理體制的規定確定。依照前款確定的港口管理體制，由港口所在地的市、縣人民政府管理的港口，由市、縣人民政府確定一個部門具體實施對港口的行政管理;由省、自治區、直轄市人民政府管理的港口，由省、自治區、直轄市人民政府確定一個部門具體實施對港口的行政管理。

　　根據法律規定，天津市的港口管理部門，即天津市交通運輸委員會，在“政企分離”後，依法對港口實施行政管理。而港口企業作為獨立的市場主體，則依法從事經營活動。但記者發現，所謂“政企分離”後行政和經營職能各歸一方，似乎並沒有那么容易實現。

　　【追責】

　　公安局裏的合同工

　　此次事故中，天津港公安局因其下屬消防支隊“並不在編制內”，多名“編外消防員”失聯而成為各方關注的焦點。

　　在官方表述中，天津港公安局是交通運輸部派駐天津港的行政執法和刑事司法機關。但南都記者了解到，在1984年天津港體制改革後，天津港公安局曾一度列入天津市公安局序列，被劃為“第十四處”，負責整個港區的公安保衛工作。其當時受天津市公安局和交通運輸部公安局雙重領導，對外以天津港公安局名義行使分局職權。然而，這支港區內唯一的執法隊伍，目前其人員卻大多是與天津港集團對簽的勞務派遣合同的合同工。

　　“天津港公安局消防支隊的消防員，怎么說呢，有點像農民工那一類吧。”一位天津港公安系統內部人士對《中國新聞周刊》說，“這邊需要人了，就招聘。來了都需要培訓和參加訓練。但是有的人來了，幹兩個月，覺得沒意思或者太苦，就走了。他們的薪水是天津港集團對簽了他們的勞務派遣公司發放的。”

　　據另一位知情人士透露，不只是消防員，天津港公安局的民警也並不屬於公務員編制，本質上同樣為企業員工。

　　官方數據顯示：天津港公安局下屬14個派出機構現有在編民警共590名(計劃編制1000名)，文職153名，合同制消防戰鬥員240名，保安隊員1500餘名。知情人士稱，這些人員的薪水由天津港(集團)有限公司發放，待遇相比天津市公務員序列內的普通警察差一些，但科級幹部待遇要稍高於同級別公務員系統內的警察，“各地港口原下設的公安局人數眾多，如果都轉交給交通委，那么龐大行政支出如何承擔?”

　　但此次事故中，正是這些沒有編制、非公務員、非公安序列的消防員，在第一時間沖向了爆炸的現場。據《中國新聞周刊》得到的信息，無論是爆炸現場已經犧牲的公安局領導還是普通民警，所有人無一例外都屬於企業員工。

　　不見蹤影的責任方

　　除此之外，這次爆炸事故中，瑞海國際物流公司的環評、安評環節亦引來質疑。對此，記者查閱相關文件發現，在瑞海公司改建危化品倉庫時的《建設項目環境保護情況簡介》中，其環評單位為天津市環境保護科學研究院。而天津市安監局副局長高懷友在事故第二次新聞發布會回答澎湃新聞提問時稱，涉事公司瑞海國際物流有限公司(下稱瑞海國際)已取得安評等相關審批，通過了天津市交通港口部門安全條件審查，審查合格。

　　無獨有偶，南都記者在《天津日報》2008年的報道中發現，位於天津港集裝箱物流中心內的中化國際危險品物流中心(現中化天津濱海物流公司)於當年11月7日正式掛牌運營。而2012年10月發布在交通運輸部天津水運工程科學研究院官網上的一則新聞顯示，中化危險品物流有限公司曾於2012年10月23日召開天津港危險品物流中心項目安全驗收評價報告審查會，經天津水運安全評審中心5名專家組評審，一致同意中化方面的安全驗收評價報告通過評審。

　　可見，天津港內企業進駐時的環評、安評等環節，按照“政企分離”的原則，其審批單位應是天津市有關部委，而天津港在其轄區內擁有國有資產授權經營資格、融資等經營活動的獨立決策權和開發建設權、使用權及經營收益權等一系列權利，企業在通過天津市的環評、安評審批的同時，亦需要經過天津港同意方可進駐。

　　然而，截至16日晚，天津爆炸事故後共召開了五次新聞發布會，記者們雖曾見到天津市安監局副局長的身影，但分管安全的副市長卻一直沒有現身，天津港相關方面的負責人亦未曾露面。

　　而在8月16日的記者發布會上，財新記者提問“事故救援總指揮是誰”，卻被天津市委宣傳部副部長龔建生告知“這個問題下來以後我再盡快詳細了解。”