剛剛閉幕的第十二屆全國人大常委會第十七次會議初次審議的《中華人民共和國慈善法(草案)》，是我國慈善事業立法甚至是社會領域立法的一個裏程碑。

　　這次慈善立法的參與度相當廣泛

　　我國社會領域立法滯後，許多社會領域缺乏基本法律，已經嚴重阻礙社會建設的開展。缺乏基本大法，如同在不劃邊界的球場開展比賽，完全依賴社會自覺，怎么可能會有健康的公共管理和公共道德規范呢?而公共道德規范的缺失，既使行政管理失序，也使社會大眾迷惑，造成極高的社會成本。僅以兒童福利領域為例，近年那么多悲劇接二連三地發生而得不到體制性解決，就是與缺乏兒童福利法有著直接關系。慈善領域也不例外，這些年之所以爭議不斷，當然是與基本法的缺位有關。《慈善法(草案)》的公布，是彌補慈善領域基本法空白的一大進步。

　　討論慈善立法，人們往往認為此法已經討論十年，現在終於進入立法議程，是不是過程太慢了?其實，作為一個曾經深度參與慈善的行政人員，我更體會到的是立法體制的改進。從2005年開始討論制定慈善法之後的八年，立法的起草工作主要是在行政系統內進行的。但慈善立法，牽涉到各個方面，無論哪個行政部門起草，都會有不同部門的不同意見。在各個部門必須達到基本一致的前提下，才能推進到立法的行政體制中，社會性的立法確實很難有突破性的進展。

　　而從2014年全國人大內務司法委員會主持慈善法的起草工作以後，僅用一年多的時間，立法的進度即取得如此大的進展。這既與立法起草團隊的努力密不可分，也與體制性的保障有著重要關系。因為全國人大常委會不站在任何一個行政部門的立場，其工作的原則是少數服從多數而不是全體一致。法律起草組在充分聽取社會各界與有關部門意見的基礎上，可以依據多數意見，提交人大常委會討論並且再公開向社會征求意見，然後再進入審議並根據多數委員意見投票決定。由此看來，凡是牽涉而較為廣泛的社會立法，只要具備了一定條件，應當盡可能由全國人大來主持立法，以便形成社會共識，促成社會立法的較快進步。

　　慈善法的起草過程，是社會立法系統中開門立法的一個典范。這次慈善立法的參與度是相當廣泛的。起草組參與的各種形式的立法討論即達幾十場次，幾乎是每周都要參與討論會聽取意見。而參與討論會的人員包括有關政府部門、各類學者、中外專家、各種類型的社會組織、慈善家等。僅僅是專家們起草的立法建議稿及修改建議稿，就有多部。慈善理論界所組織的各類專題討論組，更是推進了許多問題的深度論證與國際經驗的比較分析。以法律名稱為例，一開始原定為慈善事業促進法，而經過反複討論，最後起草組聽取了大家的意見，將名稱就定為“慈善法”以加強該法的規范性。

　　禁止“個人公開募捐”是美國經驗

　　如果從更為廣闊的視角來看，草案的內容所展現的全面性與創新性，已經遠遠超出了開初的想象。草案將慈善定位為大慈善，也就是現代慈善，從而使環境保護、文化事業與社會服務業等納入了慈善的范疇，這既與國際社會接軌，也為中國現代慈善事業開辟了廣闊的發展空間。

　　為什么不少發達國家的慈善事業能夠產生出5%以上的GDP?就是因為這些國家早在一百多年前就鼓勵慈善與多個領域銜接，使社會大眾的愛心與社會事業的發展建立起了有機的聯系，廣開“善道”，才能激發慈善的社會服務能力。草案將慈善信托列為專章，也會打開金融服務於慈善的通道，從而使慈善事業能夠運用金融杠杆以增強可持續發展的能力。草案對於募捐與信息公開等方面的規范，會使慈善行為有法可依，從而避免不必要的矛盾。而草案對慈善主管行政部門及其責任的明確，也是第一次國家基本法的授權從而對於行政管理行為進行系統規范。

　　草案公布以後，有人提出了一定的疑問。應該說，這是社會關心的表現，應該予以鼓勵。同時，也需要進一步展開社會對話，從而凝聚共識。比如，草案規定：“不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐，但可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理”，有人解讀為禁止個人求助，甚至引用美國的有關經驗來批評，其實就是一種誤解。因為，草案的這些規定，恰恰是聽從了一些美國專家介紹美國募捐的管理經驗，所有發達國家和地區無不對公開募捐進行嚴格規定，有的國家甚至對乞討行為還要進行法律規范。

　　草案修改的空間在哪裏?

　　當然，對草案的肯定並不是說已經沒有修改的空間。比如，在行政管理行為規范方面，可否加強協調機制的建設問題?

　　許多國家更為強調的是慈善組織的免稅資格審定問題，這就需要稅務部門承擔起相當大的責任並且建立起系統的管理規范，在這方面，可能需要增加一定的條款。而在捐贈優惠方面，是不是再補充一點對大額捐贈者的特別免稅優惠內容以方便財稅部門調整具體政策?因為現在突出的問題是大額股權與房產捐贈需要上繳重稅，慈善家不敢捐贈甚至不得不在境外完成捐贈。

　　還有，現在的一個較大挑戰是有關慈善組織人員薪酬不能高於當地人均工資二倍的限高政策，在草案慈善服務的部分，如果增加專業服務人員領取合理報酬的內容，將會有助於相關政策的調整。

　　總體上，慈善法草案的公開討論，已經開啟了依法治善的時代。依法規范基本公共道德，對我國社會理念是一個相當大的挑戰。因為，長期以來，公共道德領域通行的是個體自覺原則，如何通過國家基本大法規范慈善的公共行為，我們還相當不熟悉。重要的是，慈善法的討論，打開了依法規范善行的大門和公共學習的進程，期待通過廣泛的社會討論，真正形成我國社會的現代慈善共識以奠定現代慈善的社會基礎。（作者：王振耀）