8月22日，官方向公眾發布了《國務院關於印發降低實體經濟企業成本工作方案的通知》。這份通知由國務院(而不是國辦)於今年8月8日下發各有關單位，整整兩周後公開。這份通知雖然嚴格來說不是一份行政法規，但頂著“國發”的抬頭，其效力不容小看。更重要的是，一共有29個國務院機構和1個聯席會議機構在這份通知中被明確分配了任務。如此陣容，更像是一份降低實體經濟企業成本的“軍令狀”，不得不說體現了國務院推動實體經濟發展的強大決心。細細讀來，既可幫我們梳理當前降成本的國家政策，也可剖析未來政策的走向，甚至預期經濟發展的前景。
這份通知的最大特點是覆蓋全面，涵蓋了降低企業成本的方方面面。通知將企業成本劃分成了六大塊，分別是稅費負擔、融資成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本、物流成本。在我看來，這六項成本的排序並不是隨意為之，而是反映了國務院在降成本這一領域的重點排序。
財政和貨幣政策成為這次降成本的最為重要的抓手。具體來說，在這份一共有四十五條的通知裏，從第四條到第三十三條一共三十條的內容，都在後面具體點明了負責的部委辦。據統計，一共有23個機構被列為具體政策的牽頭單位，22個機構和1個聯席會議單位為參與單位。每個部委出現的頻次也不相同。以牽頭部委為例，從高到低具體分別是國家發展改革委(20次)、財政部(13次)、人民銀行(8次)、銀監會(6次)、工業和信息化部(5次)、商務部(5次)、人力資源社會保障部(4次)、交通運輸部(3次)、國務院國資委(3次)、工商總局(3次)、公安部(2次)、證監會(2次)、稅務總局(2次)、質檢總局(2次)、國土資源部(1次)、海關總署(1次)、國家知識產權局(1次)、民政部(1次)、住房城鄉建設部(2次)、國家能源局(1次)、民航局(1次)、鐵路總公司(1次)、國務院法制辦(1次)。從中可以看到，發改委和財政部作為牽頭部委出現的頻次遠遠高於其他部委。我們在之前的研究中就發現，無論是在議題設定、政策制定還是執行過程中，牽頭部委/領導部門的重要性都是不言而喻的。我們完全有理由相信，財政和貨幣政策將重點轉移到支持實體經濟的發展上，不僅利國利民，也最終有利於自己。
上述六項成本的核心政策哲學是一個“降”字，通過減法做加法。這與中央制定的供給側結構性改革的思路是一致的。但同樣是“降”，幅度卻並不一樣。我們可以從通知的遣詞造句的細微區分看出。稅費、融資、人工、能源成本都是“合理”降低，而制度性交易成本和物流成本都是明顯/大幅降低。這種差別的背後，既反映了穩健的政策訴求，同樣也是當前政策環境結構性壓力巨大的體現。比如，一方面要滿足年減稅額5000億元以上的目標，另一方面雖然階段性提高了預算赤字率，但財政收支的現實壓力並沒有緩解。再比如，雖然設定了降低企業社保繳費比例的目標，但也強調了采取綜合措施補充資金缺口，這背後無疑是來自社保基金虧空和勞工權益保護的壓力。此外，值得一提的是，雖然這份通知淡化了企業的所有制指向，但顯然實體經濟企業既包括民營企業，也包括國有企業。降低國有企業和民營企業的成本，是否應該有一些不同的側重?國資與民資之間的不同訴求如何平衡?
這些張力的存在說明一般性政策的空間其實已經在壓縮，各種利益的平衡取舍取決於決策者對一時一勢的主要矛盾的判斷。這也為什么通知明確指出，要“及時出台有針對性的政策措施，緩解當前的突出矛盾和問題”。這凸顯出解決當前問題的迫切性。一些政策可能即便長遠有負面影響，但當前有利，也需要在一定階段內，大膽去做。但更重要的問題，是“通過深化改革，營造良好發展環境，逐步解決造成實體經濟企業成本過高的體制機制問題”。在這個意義上，除非進行更加深入的政治和經濟體制改革，尤其是政府的“自我革命”，體制機制問題的解決就無從談起。
當然，這份通知展現了這樣的決心。通知涉及的內容遠遠不止“三去一降一補”中的“一降”(降成本)，而是涉及到供給側結構性改革的方方面面，包括了監管體制的變革、產業政策的調整乃至新型政商關系的建構各個維度。雖然這份通知裏並沒有太多新的政策，但通過重申過去已經制定和宣告的政策，通過將各相關部委的職責昭示天下，以一種“軍令狀”、“打擂台”的方式讓各機構都亮亮相，展現的就是國務院對降低實體經濟企業成本的決心。從這個意義上來說，如果這份通知能夠提振市場信心、穩定市場預期，那么，最大的一個目的可能也就達到了。
然而，更重要的不是讓實體經濟的從業者感到一時的振奮，而是切切實實地降低成本。通知裏設定和重申了一些值得期待的“硬指標”，比如減稅500億元，比如社會物流總費用占社會物流總額的比重由目前的4.9%降低0.5個百分點左右，工商業企業物流費用率由8.3%降低1個百分點左右，比如“3年左右使實體經濟企業綜合成本合理下降，盈利能力較為明顯增強”。希望這些設定的數據能夠倒逼改革舉措的落實。
也恰恰是如何落實，成為最大的擔憂。這份通知的不同尋常之處就在於它是一份“工作方案”。很明顯，國務院意識到了諸多改革舉措的關鍵就是在於如何通過做工作化為實際的績效。這份通知花了一定的篇幅論述了“建立健全降成本工作推進機制”，但短短的三點更多的依然是原則性的論述，分別強調了組織協調、督促檢查和總結推廣。我們期待相關的部委能夠用更多的細則和實際行動來告訴公眾，他們是怎么落實這些政策，如何努力實現這些目標的。我們期待有著更多的問責和監督機制的出台，尤其是來自獨立的第三方的評估、來自公眾從政策制定就開始的廣泛參與和監督。既然下了這樣的“軍令狀”，多一些人來盯著，就多一些落實的動力。
呂鵬/中國社會科學院私營企業主群體研究中心秘書長