地方政府举债机制，三年后走出了关键一步。日前，财务部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(下称「办法」)的通知，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。
对于部分地方自主发债获得定向政策支持，有观点认为，试点省市地方债自发自还，主要是由于今年经济下行，地方融资渠道受限，希望通过地方债自发自还打开「正门」，解决地方政府钱紧。
业内预计，地方政府融资平台融资功能无法在短期内实现剥离，因而试点对于城投债的短期影响有限。往后看，要解决地方债务问题，除了地方自发自还债务，亦可借力PPP等多元手段缓解债务压力及风险。香港商报记者张幸
城投债短期影响有限
随着市场化改革不断推进，未来地方债自发自还全面铺开将成为大方向，在此背景下，与自发自还的地方债功能高度重合的城投债是否会边缘化，甚至被替代?
对此，业内普遍持乐观态度。「因地方政府债募集收入可能转贷给市级和县级政府使用，地方政府债的扩容不光会减少目前省级融资平台的城投供给，还能够减少部分市级 和县级的城投平台债供给，会进一步突出高收益城投债的稀缺性。」有市场人士分析称。
从另一个角度看，「自发自还」是中央推行的比较规范的新融资渠道，将来通过这种方式发行债券筹集资金也会变成一个常规行为，城投债在被代替的压力下会减少其不规范的做法。
但在试点的推进中，业内人士认为仍然有一些不确定的因素可能对城投债市场产生影响。中金公司分析师认为，在政府债务透明化的过程中，其中一个不确定性因素就是如何处理存量城投债务。
统计数据显示，截至2013年底，中国城投债存量为2.56万亿元，在目前经济面临下行压力，特别是近期非标融资被压缩、房地产景气度下行的情况下，地方政府的收入来源可能受到一定影响。在此过程中，不能排除发生局部风险的可能，这一不确定因素可能引发市场对城投债风险的再度担忧。
十省市地方债获准试水
《办法》中明确，自发自还，指的是地方政府可以在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区的政府债券发行、支付利息和偿还本金。根据规定，地方政府债券为记账式固定利率附息债券，2014年政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4：3：3。
《办法》的出台被视为对以往地方政府债券「自发代还」模式的又一次推进，尽管中国从2009年起就发行地方政府债券，但均由财政部代理发行。2011年，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，2013年又增加江苏和山东两省，但仍是自发代还形式。此次10省市试点将偿还责任明确至发行债券的地方政府，「自发自还」更彻底。
广东省综合改革发展研究院副院长彭澎分析道，此次试点扩展到10个省市，意味着地方发债已经进入到全面推开的中间阶段，之前试点都在沿海，此次既有沿海省市，又有江西、宁夏等中西部省份，试点的面更广，各地情况差别更大，这也在为向全国推开作准备。
此外，《办法》明确，试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额，这表明，此次发行的地方债券包括在年初制定的4000亿元地方债规模之内。
财政部国库司有关负责人日前表示，在2014年4000亿元地方债发行规模内，上海等10个地区试点自发自还债券总规模为1092亿元，其中上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元，其余地区仍由财政部代发代还。
有专家表示，此次试点虽然规模较小，但却是第一次真正意义上地方自发自还政府债券，是地方发债的「正门」第一次开了个口。
距「自主发债」一步之遥
值得注意的是，无论是「自行发债」还是「自发自还」，其发债规模、债券期限上都是由国务院批准核定的，且发行模式、定价要求等都必须严格按照财政部的政策要求执行。
有学者指出，不能将「自发自还」理解为「自主发债」，因为真正的「自主发债」不仅自行组织发债和还本付息，发债额度也不受限制，具有「项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负」的特点。
「此次自发自还试点，并非完全的自主发债，实际是自行发债的升级版。不同之处在于自行发债虽允许地方自己组织发行，但还是中央财政代为还本付息，再从地方扣除还债本息，而自发自还则强调地方要自行还本付息。」财政部财科所副所长白景明说。
广东财经大学副校长于海峰认为，「自发自还」距离「自主发债」可以说仅有一步之遥。这不仅是中央简政放权，也是更加明确了地方政府对地方债的偿债主体责任，是对今年中央经济工作会议「省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任」的落实。
目前，地方政府尚不能独立自主发债，因现行《预算法》规定，「地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。」
尽管正在修订《预算法》，很多人也呼吁放开地方政府自主发债，但新《预算法》至今仍然没有出台。财政部财科所研究员赵全厚认为，先行《预算法》对地方政府自主发债有限制，《预算法》不修改，全面推开自主发债估计很难。
而有分析人士指出，为了控制地方债规模，防范地方债风险，中央仍将控制住债券发行额度，地方政府「自主发债」短期内应该不会放开。
疏通结合降低地方债风险
国务院总理李克强在今年全国两会上表示，对于地方债要采取逐步纳入预算管理，开正门、堵偏门，规范融资平台等措施。有学者表示，这次类似西方市政债的「自发自还」型地方债，充分表现出中央的财政政策、尤其在地方债改革上「疏堵结合」的思路。就在《办法》发布的前一天，国务院公布了《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，《意见》明确指出，规范政府举债融资制度。
财政部财政科学研究所所长贾康认为，相关规定是化解地方政府债务的第一步，目前地方政府性债务最大风险在于不透明，纳入全口径预算管理系治本之策，地方政府性债务可「暗账明翻」，而发行地方债券的过程，自然可以提高债务的透明度。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，从今年的预算报告，到日前国务院批转的《意见》，都释放出一个明确的信号：进一步深化地方管理体制改革。其中一个主要内容，是对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及地方政府信用评级制度。
「制度健全、信息披露充分，投资者才能清晰的认识到发债主体的财务状况、债务的风险、投资的回报、将来违约的可能性，以便于在投资购买这些债券做出更好的判断和决定。」赵锡军说，试点的推进相当于开明渠、堵暗道，有利于有效控制地方债务规模和风险。
多元模式缓解债务压力
地方债「自发自还」试点出台同天，首批80个鼓励社会投资示范项目公布同时出台，这两大政策都服务于地方融资，有学者表示，除了要选择偿债能力和财政透明度、稳健性都达到标准的地区进行试点以外，还需要增加融资的多样性。
中国银行国际金融研究所副所长宗良说：「地方债务的解决，如果用美国市政债的方式风险也不小，中国的债券都面向市场也不太可能。我们应该采取多元化的方式解决，一部分市政债、一部分政府融资平台、一部分是公私合营，也就是所谓的PPP，通过多种方式有机结合。」
赵锡军亦认为解决地方债需要多种模式的结合，其中PPP模式是非常重要的一种方式。他指出，在明确了中央和地方政府需要承担的不同社会、经济职能后，就要看这些职能通过什么样的手段来调配资源是最恰当的，有些除了依靠政府外可以吸收多方面的资源共同承担和建设，有些是可以完全市场化，委托市场机构来进行生产和提供，哪种方式最适合调配资源，提高资源的使用效率，就选择哪种方式。
目前，财政部力推的PPP模式正在全国多个省市推进，哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。
但有观点称，无论是地方自发自还债务，或是借力PPP，在新型城镇化仍然面临高达40万亿元的融资规模背景下仍是杯水车薪，如何替代已然做大的「偏门」，依然是未解的难题。
「正门」融资缓解「钱荒」
坊间猜测，监管层在这个时间点开闸地方债自发自还有其必然性，这一重大举措旨在应对已露出苗头的地方公共财政危机，并减少地方政府在融资时对影子银行的依赖。
近年来，地方政府地方债务迅速膨胀，截至2013年6月，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额为17.9万亿元，比2010年的10.7万亿元增长67%。为控制地方债务规模，中央政府开始清理地方融资平台及相应的影子银行，同时要求商业银行限制表外业务并转移到表内，这对依靠债务发展的地方政府构成冲击。
而由于今年经济增速放缓，房地产市场的低迷，地方财政收入面临下行压力，同时，新型城镇化的推进需要地方政府提供大量的资金去进行基础设施建设，如何解决地方政府融资问题开始严峻起来。
正是在这种背景下，迫使中央政府考虑向地方开放「正门」融资的途径，有专家指出，这次批准10省市试点地方债自发自还，显然有利于相关地方政府筹集资金，帮助地方摆脱「钱紧」的窘境。
「中国对地方融资平台管制越来越厉害，若不开『正门』，对政府的基础设施建设投资影响较为明显，现在允许部分城市自发自还地方债，对投资、包括整个宏观经济应该都能起到一定的支撑作用。」中国社科院财经战略研究院研究员汪德华称。
但中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军认为，此次试点并非为了刺激经济，在前几年经济形势好的时候，发债试点就已经开始了，因自行发债尝试已在广东等地试行了3年，现在也是时候在此基础上扩大推广。
他并指出，此次试点是多方面综合考虑的结果，在重新划分中央和地方政府事权的基础上，划分好财权，建立一个规范的市场化举债融资机制，从一定程度上缓解地方融资平台的风险已经迫在眉睫。