地方債問題究竟有多大風險？如何標本兼治？
化解地方債危機，僅有治標之策還不夠，還需要從根本上解決那些導致地方債蔓延的原因，如此才能從根本上解決和化解地方債的暫時性和永久性危機。這就需要對準一些機制問題進行突破和改革
文｜尹中卿
改革開放以來特別是應對國際金融危機沖擊以來，我國地方債急劇膨脹，已經引起各方面廣泛關注。地方債既涉及財稅體制，也涉及金融體制，不僅是經濟問題，而且也是社會和政治問題。
地方債究竟有沒有風險、有多大風險？如何化解地方債風險、防范引發各種危機？這一切問題，都需要我們給出回答。
地方債存在的問題
過分依賴融資平臺。
在現有法律禁止性規定下，中國的地方政府不能編列赤字、不能發行債券、不能為融資提供擔保。這些年來，為了緩解資金缺口，地方政府普遍繞過法律限制，搭建各種類型的融資平臺。融資平臺以土地抵押、項目收費權、政府甚至人大違規承諾或者變相提供擔保等方式，向金融機構借款，發行企業債或項目債，或者通過信托、私募基金、券商資產管理計劃甚至P2P網絡借貸融資等方式間接融資，還有一些地方國有獨資或控股企業也演變成為地方政府融資平臺。據國家審計署2013年審計結果，從舉借主體看，投融資平臺公司借款形成政府負有償還責任的債務超過4萬億元，幾乎占地方債的半壁江山。據有關專家估算，目前各類投融資平臺公司超過1.1萬家，許多地方投融資平臺與地方政府責權利關系不明確，法人治理結構不完善，缺乏必要的規制，債務信息缺乏透明度。
過分依賴金融機構貸款。
這些年來，地方債的資金主要來自銀行等金融機構貸款，債券等直接融資所占比例很小。在應對國際金融危機過程中，以國有銀行為代表的金融機構對地方政府及其信用擔保的信賴為銀(行)政(府)合作奠定了堅實的基礎，適度寬松的貨幣政策和相對充裕的流動性為地方債提供了雄厚的資金。據國家審計署2013年審計結果，銀行貸款在地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務中的比重分別為50.8%、71.6%、61.9%。以銀行貸款為主的結構不僅使地方債透明度低，也增加了銀行的風險。近兩年來，由于銀行收緊了信貸管道，地方債又開始通過銀行理財、信托產品、證券投資、保險投資、融資租賃、建設-移交(BT)，以及私募基金、財務公司、小額貸款公司、典當行等多種渠道融資，“影子銀行”占地方債余額比例劇增，使得地方債構成更加復雜，并且難以準確統計和有效管控。
過分依賴土地收入償債。
這些年來，地方經濟增長方式逐步形成了以地方政府為主導、以土地資本化以及房地產業為中心的經濟增長格局，產生了所謂“土地財政”，形成了直接依賴土地出讓收入償還地方債的基本格局。據國家審計署數據，截至2010年底，在全國地方政府負有償還責任的6.71萬億元債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，這一數額占到當年地方土地出讓金的四分之三。截至2012年底，11個省級、316個市級、l396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額3.49萬億元，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。到2013年6月，土地批租收入占地方財政收入的比重從2010年不到20%提高到35%以上，有的省市甚至超過50%。一些地區大量債務靠土地抵押融資、靠轉讓土地出讓收入還本付息，必然會加劇征地拆遷矛盾，很容易引發社會風險。一旦房地產市場發生大幅波動，地方政府土地出讓收入減少，相關稅費收入也明顯減少，就會出現地方債無法兌現的困局。
地方債積累的風險
地方債的風險問題，首先引出的話題是，地方債究竟有沒有風險？
這可以從兩個方面判斷：一方面，地方債風險總體上可控。
僅從債務規模角度難以判斷地方債有沒有風險，判斷的依據應是地方政府的債務償還能力。我國國民經濟和財政收入已保持了30多年的快速增長，地方政府財政實力不斷增強。2001年－2013年間，我國GDP、財政總收入、地方財政收入的平均增長率分別為10%、20%、20%左右，無論是中央還是地方政府綜合財力的強勁增長勢頭并未減弱。近兩年我國對地方債存在的潛在風險相當重視，出臺了相關管理規定，總體風險有所控制。對照歐盟“馬斯特里赫特條約”兩個臨界值指標，我國政府債務余額占GDP 的比重沒有超過60%，財政赤字占GDP 的比重沒有超過3%。
另一方面，地方債急劇膨脹帶來的風險隱患不容忽視。
據國家審計署數據，2008年地方債余額約為3.2萬億元，2010年增加到10.7萬億元，2013年6月底更是達到17.89萬億元，如此巨大的償債規模使地方政府面臨巨大的債務壓力。這還沒有包括2009年－2014年中央代地方每年發行的債券(2009年－2011年，每年額度2000億元，2012年增至2500億元，2013年增至3500億元，2014年增至4000億元)還本付息，沒有考慮我國總債務水平，也沒有考慮當前我國經濟增長的下行壓力。
據中國社科院課題組研究，2012年末我國非金融企業部門債務余額72.12萬億元，占GDP的比重為139%，超過經濟合作與發展組織國家90%的閾值。2007年－2011年，我國總負債從119萬億元增加到242萬億元。2012年全社會債務規模達到110多萬億元，占當年GDP的215%，總債務水平比其他金磚國家不包括南非都要高。由于我國各地方經濟發展狀況差異較大、部分地方政府信用意識不足，有的省市負債率和債務率已經偏高，有的市縣依靠本級財政能力很難按期履行償還責任，局部地區和個別融資平臺局部違約風險有所加劇。 在經濟形勢向好情況下，地方債沒有問題。如果經濟形勢下滑過多，地方債風險就會凸顯出來。
地方債規模巨大帶來的第二個問題是，究竟有什么風險？這突出表現在三個方面。
一是期限錯配嚴重。據國家審計署數據，截至2013年底，地方政府負有償還責任的債務余額中逾期債務10513億元；2014年到期應償債務23970億元，占地方債余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。2015年－2016年地方債到期比重則分別為17.06%和11.58%，今后三年需償還超過一半(50.53%)。
按照銀監會統計，地方政府貸款中54%的期限在五年以上，大量地方債將進入還本付息期。以2010年地方債為例，2014年到期償還占9.28%，2015年占7.48%，2016年后占30.21%。有專家根據模型預測，地方政府2014年后將出現資金缺口(地方可支配收入-地方支出-還本付息)；2015年后將會出現絕對的資金缺口(地方可支配收入+新增債務融資-地方支出-還本付息)。據國家審計署2014年6月24日報告，2013年6月底至2014年3月底，九個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。
二是個別地方債臺高筑現象普遍。據國家審計署數據，至2010年底，在省、市、縣三級政府，除54個縣(區)沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。至2012年底，有3個省級、99個市級、l95個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、l48個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%。 截至2013年6月底，全國省、市、縣、鄉四級政府負債分別為3.42萬億元、7.29萬億元、5.04萬億元、0.36萬億元，其中市、縣兩級政府負債超過12萬億元，占地方債總量的80%以上。在地方政府負有償還責任的債務余額中，逾期債務1.15萬億元，逾期債務率超過10%。
三是地方債風險傳染效應更為明顯。前兩年，由于傳統銀行信貸收緊和土地出讓收入減少，一些地方政府開始嘗試通過銀行表外業務、財務公司、信托公司、保險公司、基金公司、金融租賃公司，甚至民間集資等“影子銀行”渠道融資，地方政府除了顯性債務外，實際上還存在著較多隱性債務，目前已進入集中兌付期。相比傳統銀行信貸，此類融資成本更高(通常比從銀行舉債成本高10%以上)、產品設計復雜、直接債權人分散，“剛性兌付”現象突出，風險防范化解手段不足。一旦出現償付困難，地方債局部違約風險傳染效應更強、波及面更廣，化解地方債風險的難度更大、成本更高。
地方債的第三個問題，是地方債究竟有多大風險？地方債的風險在我看來，主要集中在三個領域。
一是爆發區域性財政風險。
很多人認為地方各級政府掌握大量國有資產、資源，在目前財政體制下，地方政府又不能破產清算，中央財政不可避免成為“最后支付人”。這未免有點盲目樂觀。考慮到舉債地區的普遍性、部分地方債務負擔的嚴峻性，以及償債來源對土地財政的高度依賴性，地方政府負債的償付風險以及由此誘發的金融風險和政府信用風險仍不可小覷。受宏觀經濟增速放緩、地方財政增速回落以及房地產市場調整等因素影響，一旦累積的債務風險超過地方財政承受能力，信用鏈條就有可能斷裂，爆發區域性財政風險。
二是引發系統性金融風險。
地方債主要來源于銀行等金融機構的間接融資，地方債與銀行等金融體系風險直接關聯程度較高。債務違約和兌付危機最終都會形成銀行等金融機構的不良資產，區域性財政風險與系統性金融風險互為因果、交織關聯、循環影響、疊加蔓延。當地方債規模和“借新還舊”展期超過一定極限后，金融危機的“多米諾骨牌”就會倒塌。巨大債務不僅使地方政府陷入財政困局和債務風險當中，還不可避免轉化為區域性、系統性金融風險。
三是誘發經濟和社會政治風險。
可以毫不夸張地說，目前，地方債風險已經成為威脅我國經濟持續發展、社會穩定和政治安全的重要因素。如果嚴格金融規則，不少地方債已經無法依靠“借新還舊”展期。如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經破產。過高的地方債直接推高土地和樓市價格，難以償付的地方債也給銀行等金融機構帶來不良資產等風險敞口。巨額地方債的背后，實際上是政府信用的隱性擔保，地方舉債融資普遍不考慮償付責任以及所造成的后果，“只管借，不管還”。企業和事業單位把最終償付責任轉嫁給政府，下級政府把最終償付責任轉移給上級政府，地方政府把最終償付責任轉推給中央政府，上屆政府又把最終償付責任延遲給下屆政府，“擊鼓傳花”。一旦地方債風險爆發，只能廉價變賣國有資產、或者由上級政府乃至中央政府兜底，最后只能通過債務重組、貨幣貶值轉嫁債務負擔，由全國人民集體買單。因此，地方債風險集聚、積累到一定程度，地區性風險就有可能演變為區域性、全局性、系統性風險，就有可能損害政府公信力，惡化社會信用環境，誘發經濟危機和社會信任危機，最終拖累經濟可持續發展、影響社會穩定、威脅政治安全。這絕不是危言聳聽！
化解地方債的治標之策
無論多大的問題，都要尋找解決方案。首先，要解決“怎么借”的問題。建立嚴格的債務控制體系，加強源頭規范，遏制地方政府過度舉債。
一是設置債務規模上限。根據地方政府經濟發展水平、財力承受能力、資產負債表狀況審核合格舉債主體名單，設置債務規模特別是新增債務規模限額，對債務風險較高的地方實行債務逐筆審批機制。二是拓寬直接融資渠道。創新金融服務和產品，多渠道推動股權融資。對有一定收益的公益性事業主要通過發行市政債券融資，擴大地方政府“自發自還”債券試點，完善地方投融資平臺公司債、企業債市場，提高直接融資比重。三是放寬市場準入。凡是民營企業能做的事情盡量讓民營企業去做，鼓勵社會資本通過公私合作伙伴(PPP)、建設-經營-移交(BOT)、建設-移交(BT)、特許經營等方式參與基礎設施、城市公用設施的投資和運營。
二要解決“怎么管”的問題。實施分類管理和限額控制，規范地方債管理。一是強化金融監管約束。設置金融機構地方債比重上限，強化政府信用評級，完善覆蓋城投債、基建信托、金融租賃等表外融資監管的聯動機制，嚴格限制與地方政府有重大關聯關系金融機構投資，降低區域性金融風險。二是強化分類管理和限額控制。建立地方債風險監控和預警機制，統籌債務余額控制指標(負債率、債務率、償債率等)、增量債務控制指標(新增債務率、赤字率、借新還舊率等)，加強對債務存量跟蹤監管和增量債務及時預警。完善地方債信息披露機制，及時將發行主體、綜合財力、資產負債情況、債務水平及結構、債務資金使用情況、償債資金來源、項目收益情況等詳細情況予以公布，保證債務管理過程的公開和透明。三是建立債務追蹤審查機制。強化地方債預算管理和審計監督工作，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，編報地方政府資產負債表，逐步把地方債收支分門別類納入全口徑預算管理，接受地方人大以及社會的監督。
第三，解決“怎么用”的問題。嚴格限制地方債用途，著力提高地方債資金的使用效益。
一是加強對地方債投向的審查。逐步把發債權下沉到建設資金缺口加大、償債能力較強的城市政府，推進新型城鎮化建設。債務資金只能用于基礎性和公益性投資項目，不能用于政績工程和市場化項目。完善地方債決策機制和投資項目審批流程，提高投資效益。
二是強化對地方債使用的監督。探索建立政府中長期資本支出規劃和“社會經濟成效—債務風險水平”的聯動考核機制，根據輕重緩急和現有財力確定投融資方案，有序開工建設，防止盲目投資造成資源浪費。
三是探索債務籌措與使用掛鉤機制。優先組織本地居民募集基金和信托資金投資自來水、污水處理、垃圾處理、地方電力、收費交通等有長期穩定現金預期并有較大價格調整空間的項目，在此基礎上建立公眾作為投資人廣泛參與的良好公司治理結構，使本地普通居民能夠享受優質資產帶來的長期收益。
最后，集中解決“怎么還”的問題。隨著市場化改革的深入，地方政府必須有足夠的現金流，才能按時償還既有債務。一是建立有效的償債機制。按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則，明確舉債主體的責任，建立地方政府償債準備金制度，實行專戶管理，確保資金專門用于政府債務清償，確保地方政府成為最終的償債主體。二是強化地方政府償債能力。推動資產證券化，促進地方政府通過出售、轉讓或證券化國有資產(如基礎設施、房地產項目)， 允許高負債地方資不抵債的投融資平臺公司、地方控股企業、城市銀行破產、兼并或重組，使償債責任落實到實處。三是指導督促有關地方制定風險化解方案。增強借債者的風險意識，切實采取措施逐步降低債務風險，防止損失惡化，避免個別地方債務風險跨地區、跨領域傳遞蔓延。
化解地方債的治本之道
化解地方債問題，僅有治標之策還不夠，還需要從根本上解決那些導致地方債蔓延的原因，如此才能從根本上解決和化解地方債的暫時性和永久性危機。這就需要對準一些機制問題進行突破和改革。
第一，改革事權與支出責任劃分制度。理順中央與地方關系，推進財政稅收體制改革創新，健全各級政府之間財力與事權相匹配、事權與支出責任相適應的制度，重構公共財政的基本框架。一是逐步下放財權。理順中央和地方收入劃分，完善地方稅體系，培育地方主體稅種(如新增房地產稅、資源稅、環境保護稅、遺產稅和贈與稅)，擴大地方稅基，增加地方財力，確保地方政府能有穩定收入來源。二是適當上移事權。以基本公共服務均等化為導向，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權和支出責任，明晰不同級次政府的職責范圍。三是完善財政轉移支付制度。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，進一步完善城鄉基本公共服務補貼辦法，促進各級各地政府縱向和橫向財力格局基本均衡。
第二，合理界定政府與市場邊界。理順政府與市場之間的關系，合理劃分和界定政府職責與市場作用的界限。
一是推進市場化改革。盡可能創造市場化的風險化解制度，培育和促進形成市場力量自主管理風險。
二是轉變政府職能。堅持有所為有所不為，將地方政府從全能型政府轉變為有限政府，從以經濟建設為中心的公司化政府轉變為以社會管理為中心的公共服務型政府。
三是完善政績考核體系。對地方政府進行全方位考評，從根本上解決長期以來側重以經濟增長速度為考核導向的弊端，引導地方政府轉變行政方式，避免現任官員只管借錢、不管還錢的道德風險。四是硬化預算約束。加強對地方債余額變化、資金使用、還本付息等環節的會計核算和動態統計監測工作，防止地方政府不切實際盲目融資，競相鋪攤子、上項目，搞政績工程、形象工程。五是嚴格問責制度。把領導干部任內借債作為一個硬指標納入考核，責任到人，離任要審計，終身要負責，嚴肅查處和追究違規違法行為。
第三，完善土地、資源和融資平臺管理制度。地方債成因十分復雜，從根本上解決地方債問題需要各項制度改革和創新。一是完善土地征用制度。制定更為科學、公開透明的土地利用規劃，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，逐步形成城鄉統一的建設用地市場。二是完善資源出讓制度。將目前一次批租50年或70年土地使用權、一次賣掉礦產資源開采權、一次出讓公共資源使用權改變為“年租制”，設立公共收益特別賬戶，構建土地和資源出讓收入管理和儲備制度，實現土地、資源收益的代際平衡。三是完善融資平臺管理制度。加強對地方政府融資平臺公司的規范治理，消除政府對融資平臺的行政干預，完善法人治理結構，建立產權明晰、政企分開的現代企業制度，建立良好的內控機制。統一整合不同性質、不同種類的融資平臺，清理、核實，并妥善處理融資平臺遺留債務，規范融資平臺行為。推動融資平臺資產證券化，盤活地方政府融資平臺資產，拓寬融資管道，增強融資平臺實力，提高運行效率。
第四，奠定地方債管理法治基礎。長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架做保障。引導地方債走上制度化、法治化軌道，就需要進一步強化立法和執法約束，保障和促進地方政府依法舉債、依法管債、依法用債、依法還債。一是完善法律框架。從法律層面頂層設計科學合理的地方債管理制度。修訂《預算法》有關地方政府債券發行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權。建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度，在地方自發自還試點基礎上研究制定“公共債務法”或“地方政府債券管理條例”，對地方債的主體、舉債方式、舉債程序、規模限制、資金使用、償還機制、預算監管、信息披露、法律責任等作出明確規定，將地方債關進法律的籠子。二是嚴格實行法治。不斷強化法律法規實施，有法必依，執法必嚴，違法必究，強化行政監管特別是監察監督和審計監督，強化人大、政協和公眾的監督，逐步將地方債管理及其風險防控化解納入法治軌道。
作者為全國人大常委會委員、財政經濟委員會副主任委員