加快修訂相關法律法規 賦予農民更多財產權利

　　——訪中國社會科學院學部委員張曉山

　　本報記者王小霞

　　十八屆三中全會《決定》和2014年中央1號文件在提出賦予農民更多財產權利時，就農村土地制度的變革提出了一系列具有創新性和突破性的政策舉措。

　　“但在具體落實時，現有法律法規已經滯后于農村農業改革發展的現實需要。”中國社會科學院學部委員張曉山在接受中國經濟時報記者采訪時表示，需要修訂相應的法律法規推進改革落到實處。

　　中國經濟時報：“賦予農民更多財產權利”真正實現起來，哪些法律法規和政策需要修訂？

　　張曉山：在農用地問題上，賦予農民更多財產權利，就要求法律賦予農地承包經營權抵押和擔保權能，目前法律的修訂還沒有跟進。改革開放初期，農村實行在農村土地集體所有的基礎上，農戶家庭承包經營的基本經營制度，絕大部分農戶既是土地承包者，也是經營者。但隨著工業化、城鎮化進程的加速，大批農村勞動者從事非農就業或進入城市打工，他們仍然是農地的承包主體，但不再自己從事農業經營。農戶承包的土地開始發生流轉，農村土地就出現了所有權、承包權和經營權“三權分置”的實踐探索，這種探索在2014年中央1號文件中得到認可。

　　中央文件的精神反映了農業及農村經濟發展的大趨勢，這就需要相應法律跟進。但是目前法律仍然是不允許對承包經營權進行抵押和擔保的。1995年通過的《擔保法》和2007年通過的《物權法》中都明確提出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。針對這個問題，2014年中央1號文件提出：“有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規”，這就是下一步需要亟待解決的問題。

　　中國經濟時報：在農村建設用地方面，法律應如何跟進？

　　張曉山：賦予農民更多財產權利，建立城鄉統一的建設用地市場，法律上要允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，但目前法律上仍沒有突破。十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。2014年中央1號文件對建立城鄉統一的建設用地市場又做了進一步的闡述，提出：“引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規。”再次把修法問題提上日程。我們不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化、城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。實際上，隨著中心城區產業和功能向郊區疏解和輻射，郊區工業化、城鎮化進程的快速推進，郊區土地級差地價快速上升。近年來許多農村地區都在進行探索，通過農民集體自主開發方式，在村集體建設用地上發展物業租賃經濟，既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設用地資源，獲得土地增值的級差地價收益，有利于農民分享土地增值收益，更好地保障當地農民的土地權益，增加了農民收入。但《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”顯然，《土地管理法》的相關規定已經落后于理論和實踐的發展，必須予以修訂。

　　中國經濟時報：在修訂相關法律法規時需要注意些什么？

　　張曉山：堅守底線試點先行。中國的立法體制是統一而又多層次的，包括憲法和法律，行政法規，以及地方性法規、自治條例和單行條例。上述關于賦予農民更多財產權利幾個方面的政策舉措都涉及到與現行法律法規的不協調甚至抵觸之處。

　　解決法律和政策之間矛盾的根本辦法是中央提出修法建議，推動立法或修法。如1998年十五屆三中全會《決定》提出：“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權”。中央的《決定》催生了2002年8月全國人大通過的《農村土地承包法》。但是，立法或修法需要通過一定的程序，往往有一個過程。

　　解決法律、政策與實踐三者間矛盾的法理依據涉及到如何對待改革的問題。法是黨的主張與人民意志相統一的體現。改革的大方向與社會主義的立法精神一致，把握方向，就可大膽探索。改革以來所有創新都發端于基層、起始于草根，由基層群眾首創、實踐檢驗、政策跟進，最后是法律的規范，這是農村改革創新已經被實踐證明的正確軌跡。但經批準進行的一些探索和做法，也要嚴格限定在試驗區的范圍之內。堅持局部試點、封閉運行、規范管理、風險可控。十八屆三中全會《決定》和2014年中央1號文件多處提到要推動修訂相關法律法規。當前形勢下，為了使賦予農民的財產權利的各項政策舉措真正得到落實，應該加快修訂相關法律法規的進程，做到立法決策與改革決策的有機統一，使改革措施依法有序推進。