[通過行政手段集中某一個行業的國有資本密集度，是加強還是弱化央企對產業的控制力和創新力？從歷史經驗來看，這樣整合的央企容易出現大而不強、缺乏活力的結果]

　　自2015年4月中國南北車合并后，央企整合拉開了序幕。8月7日中遠集團和中海集團宣布進入整合程序，近日又有消息人士證實招商局集團與中國外運長航集團也將進入重組整合。那么，至此交通運輸業的四大央企就都在整合名單上了。

　　那么，這些央企整合的原因何在呢？有人分析四大航運集團的合并重組是因航運業產能過剩、企業虧損造成。合并有利于剔除無效產能，有利于老舊運力退出，降低單位運輸成本。

　　筆者不同意這個觀點：第一，整合中涉及的招商局集團和外運長航并不是虧損企業，招商局集團屬于投資平臺，產業多元化發展，其中的物流板塊規模不大，外運長航集團的航運業務比重不大，主要業務是國際航運的輔助性服務，如貨代、船代、報關等。除了油運合資、物流外，其他交叉業務板塊不多，或不是集團的主營業務。第二，全球金融危機后，航運業陷于持續性的衰退和危機中，的確存在運力相對過剩問題，但中遠和中海作為世界排名靠前的航運企業，其業務發展有一定交叉，主要是國際集裝箱運輸，即使在這個領域，兩家企業也有不同的地區和客戶的側重點，航線布局不盡相同。超大型企業整合是一個戰略舉措，影響非常長遠，不可能根據一時盈虧來做調整。

　　筆者認為還是要把這些央企整合放在中國經濟改革轉型的大背景下，站在國有經濟戰略布局的高度進行檢視。

　　央企戰略重組歷程

　　迄今為止，國有經濟戰略布局已經多次調整，按照《國有企業改革實錄》（邵寧主編）的提法，央企的戰略重組以2002年為分界嶺，分成兩個歷史階段：

　　第一階段：打破壟斷，拆分央企。

　　2002年前，主要是政府通過行政手段直接推動企業的重組。其特點一是將困難企業并入優勢企業，目的是實現國有企業走出困境；二是對一些帶有行業壟斷性的公司進行分拆重組。

　　這輪央企拆分的力度非常大，范圍涉及關系國計民生的眾多重要行業，這輪拆分使得眾多央企特別是一些壟斷行業央企開始試水市場經濟，成為自主經營的市場主體，嘗試建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。這為這些行業的產品和服務競爭帶來了前所未有的活力，開啟了市場經濟競爭的公平、公正、公開體制之窗。

　　第二階段：規劃指導，有序推進。

　　2003年國務院國資委成立后，推動央企之間的重組成了履行出資人職能的重要內容，針對所謂央企分布過寬、功能分割、資源配置分散、歷史包袱過重、資源難以合理流動等問題，對其中主業突出、經營規模大的企業，作為該領域資源整合的主體，推進兼并聯合；對其中主業較為清晰、規模較大的企業，業務相近的進行聯合重組或進入特大型企業集團；對大量的中小企業，通過多種途徑，在市場競爭中優勝劣汰（部分整合央企名單見表）。

　　按照前國資委副主任邵寧的總結：這個階段的整合是在新設立的國資委指導下進行的，主要工作一方面對前期的分拆重組進行必要完善；另一方面，積極穩步推進所出資企業的重組整合，將監管初期的196戶通過吸收合并等方式，逐步調整到百多戶。

　　隨著中國經濟進入三期疊加，中國經濟發展面臨新的挑戰，經濟結構正處在深刻轉型中，政府決策層決意繼續推動央企大整合。

　　2015年9月，中共中央、國務院發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》（下稱《指導意見》）中點出了央企整合的方向和要求：緊緊圍繞服務國家戰略，落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求，優化國有資本重點投資方向和領域，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中；向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。

　　關于國有企業和市場經濟的關系，《指導意見》認為總體上已經同市場經濟融合，運行質量和效益明顯提升。

　　9月25日，國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，要求在商業類和公益類國企中推進混合所有制改革，商業類細分成充分競爭行業和領域、重要行業和關鍵領域兩類，前者要求國有資本參股，可進可退；后者要求是國有資本控股，存在改革的底線。

　　在公益類的國有企業混合所有制改革上，如在水電氣熱、公共交通、公共設施等提供公共產品和服務的行業和領域，通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。

　　央企整合面臨四個問題

　　那么，這兩類的國有企業混合所有制改革與央企大整合有什么內在關聯？縱觀歷史上央企整合的經驗教訓，有這樣幾個問題值得深入思考和探討：

　　一、這輪央企大整合的市場依據是什么？

　　《指導意見》非常原則地指出：堅持以市場為導向，以企業為主體，有進有退、有所為有所不為，優化國有資本布局結構，增強國有經濟整體功能和效率。

　　有關部委尚未出臺具體方案和實施細則。

　　但在上輪整合中，2004年國資委出臺了《關于中央企業國有經濟布局和結構調整若干重大問題的思考》，提出“五個優化”和“四個集中”的工作指導思想，重點選擇了石油石化、冶金、機械裝備、汽車、電信、煤炭、商貿、交通運輸、建筑業和投資業等21個業務板塊進行調研，形成了相關行業的資源整合和企業重組思路課題研究報告。

　　按照2003年統計，國資委管轄的央企數量為189家，經過十余年調整合并，目前是112家。按照國資委的原來設想，應減少到50~60家的范圍。非國資委管轄的其他央企整合目標，尚不得而知。

　　而這輪整合的直接原因是什么？市場人士有幾種猜測：

　　1.從第二輪央企整合結果看，似沒有最終完成規定動作。因此市場人士認為目前幾組宣布整合的央企案例表明，這輪整合應該是承接完成上輪整合的目標和任務，完成國有經濟的戰略布局。

　　2.海內外市場的惡性競爭。據一些媒體報道，在一些行業內存在同類央企的產品和服務過度競爭的問題，也伴隨著一些腐敗行為，造成國有資產流失。另外，也存在重復投資和生產能力相對過剩的問題。

　　這是兩個值得深思的問題。

　　第一，通過行政手段集中某一個行業的國有資本密集度，是加強還是弱化央企對產業的控制力和創新力？從歷史經驗來看，這樣整合的央企容易出現大而不強、缺乏活力的結果。

　　第二，如何衡量央企的競爭行為是否合理？

　　惡性競爭、產能過剩是市場經濟發展過程中必然會出現的一種現象，按照馬克思的市場經濟三大規律，自由市場競爭會帶來產能過剩和兩極分化問題，結果就是優勝劣汰，劣勢企業走向破產倒閉。私營經濟也是遵循這個市場規律要求不斷新生或倒閉的。

　　另一方面，央企的出資人是政府，政府同時也是社會經濟發展規劃的制定者和執行者，擁有全面和豐富的經濟信息和調控資源。政府具有這兩種身份，為何不能對央企的重復投資進行及時干預和調控？集中、整合是一種事后調控，這不是恰恰證明了國有經濟的產業布局目標做不到事前、事中調控嗎？在這種情況下，強調央企的經濟戰略布局意義何在？

　　二、產業集中度提高，央企活力會增強嗎？

　　按照傳統產業組織理論，產業集中通常是指在社會生產過程中，企業規模擴大的過程。它表現為全部企業中僅占很小比例的企業或數量很少的企業，積聚或支配著占很大比例的生產要素。一般來說，一個行業的產業集中度較高，會影響到該行業的產品和服務的自由競爭程度，不利于建立市場公平、公正的規則。

　　從目前公布的幾個整合央企的業務來看，既有合并同類項，也有上下游產業合并。從行業地位來看，這些央企已經是行業中的前三名，有的企業營業收入規模已進入世界企業500強。這樣的強強整合一定會加強國有資本在相關國內產業的集中度，會進一步提高這些央企在產業中的話語權和定價權，但這些行業的不完全競爭情況會加劇，容易形成少數寡頭企業，走向產品或服務壟斷、半壟斷，不利于這些行業的健康持續發展。

　　《指導意見》繼續秉持了增強國企活力為中心的提法。這是衡量企業是否融入市場經濟的一個基本指標。央企活力是一個歷史和現實的難題，一般認為還是和企業規模較大、管理層次多、市場反應慢有關，另外，成員企業多，情況復雜，管理多采取一刀切的做法，精細化管理難。

　　而合并后的巨無霸央企很可能繼續惡化這些痼疾，出現大而不強。

　　三、一股獨大現象會更為突出嗎？

　　按照《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中要求，商業類和公益類國企會推進混合所有制改革，國資是否控股取決于行業是否重要或是否關鍵領域。這造成社會一定程度上的困惑：一方面，央企整合加速了行業中國有資本的集中，不利于社會資本以企業形式自由競爭；另一方面，又鼓勵社會資本進入這些央企或其成員企業內部，參股或控股。似乎兩者存在邏輯矛盾。

　　筆者認為，對國有資本控股的國企來說，社會資本進入會完善法人治理結構，逐步建立有效的利益制衡力量，但不能改變一股獨大的現象。如現在每家央企都有至少一個海內外上市公司，甚至有的央企有5~6個上市或公眾公司，但仍沒有根本解決好治理結構中的一股獨大的問題。混改更不具有這個力度。

　　對國有資本不需要控股的行業和企業來說，同類央企之間的整合就失去了經濟意義，完全可以通過混改的方式解決國有資本退出的問題。而不是先整合起來，再去混改。另外，隨著央企的不斷合并，資產規模巨大，政府作為出資人的股份數額可能大到社會資本難以參與“混改”，望而卻步。

　　筆者認為，一股獨大隨著央企整合進程會更趨復雜化：

　　其一，國有企業一直存在雙重目標要求，一方面是企業性質的自利性，通過向市場提供產品和服務，獲得企業發展所需利潤，不斷提高員工的收入。

　　另一方面，國企又是出資人——政府的公共政策工具，必須執行社會和產業政策目標。由于每個階段社會經濟發展面臨的挑戰不同，特別是中國經濟融入國際市場的深度和廣度日益深入，國企承擔的任務和目標也處在變化中。政府的社會和產業目標的達成，并非首先考慮成本和價格因素，因此對國企特別是央企發展容易出現兩難選擇，多數情況下企業目標最終是服從其社會目標的。

　　其二，從產權管理架構來看，可能形成國資委、國有資本投資或經營公司、央企三層管理架構。

　　國有資本投資或經營公司目前是一個不清楚責權利關系的管理夾層，能否真正隔離出資人和經營者，是一個尚未得到實踐檢驗的問題。比較明顯的是，這個管理夾層首先會增加管理層次和管理成本，少了一個兒子，卻多了一個老子，機構數量也難以有根本的變化。另外，這個層次缺乏成熟的專業人才，從人員來源來看，很有可能是國資委或其他部委分流人員的主渠道，管理行政化堪憂。

　　四、一些央企整合會不會出現貌合神離？

　　據媒體報道，在宣布中遠和中海整合的消息后，就有這些單位的員工擔心，會不會出現整合失敗的情況。中遠、中海兩家集團的整合涉及到多類資產、多種業務、多個上市公司，波及雙方超過10萬名員工，如重組不成功，對所在行業和企業來說，會引起一些問題。

　　前一輪央企整合中不乏一些企業整合失敗的案例，也未見權威部門檢討其中原由得失。一些各方看起來都不錯的思路方案，為何重組后會走向失敗？這也是這輪整合中亟須反思的問題。因為對于央企這樣規模的企業來說，整合失敗的社會代價巨大。

　　（作者系國企管理者、經濟學博士）