【編者按：2016年11月4日，第三屆大梅沙中國創新論壇（簡稱大梅沙論壇）在深圳舉辦。此次論壇由深圳創新發展研究院主辦，主題為“創新與‘十三五’”。吳敬璉對時下產業政策之爭發表了自己的看法。他認為，政府的產業政策目的是要來強化競爭，防止壟斷對經濟發展損害的產業政策，這是一個好的產業政策重要的內容。】
上個月我在參加北方的一個論壇，就是“野三坡中國經濟論壇”的時候，我說了三句話來表達我對于“野三坡中國經濟論壇”的希望，我想這三句話也可以用來贈送給我們大梅沙的創新論壇。
這三句話就是：開拓思想市場，研究基本問題，探索中國長期發展的路徑。
為什么我要說這三句話，我是有感于我們的官產學各界的有識之士，對我們國家的改革和發展這些年來做了很多的貢獻，但是也存在一個很明顯的缺點，就是我們比較多地關注了那些現象層面的問題，而沒有能夠把我們更多的注意力放在研究這些現象背后的本質性的、規律性的問題，這是基本問題。
這樣一來，我們討論的結果，我們對國家發展的貢獻就比較局限于就事論事的一些對策性的建議，這些建議缺乏更加深厚的、扎實的、科學的基礎，因此他的準確性和有效性都會受到影響。而且對于我們的研究工作來說，常常是淺嘗則止，當出現了新的現象，雖然本質沒有變，因為對于事情的本質認識得不夠，所以提出的應對的具體的方法、政策，他就顯得比較面，顯得不深入，而且常常會現象有所改變，其實本質沒有變，于是我們又以為他是一個新的事情，然后又想出一些新的辦法來對應。這就出現一種轉圈的現象，就是從同一個本質表現出來的現象上的有所差別，那么就我們就以為用到了另外一套辦法去對付這個新出現的現象，就出現這么一種每次一個新的現象發生以后，都是從零點開始，找出了一些對應的方法，這樣就不能夠使得我們像做接力賽一樣，對認識步步深入，我們對應的方法也是步步提高，就不能做到這樣。
我在“野三坡中國經濟論壇”的時候舉了一個例子，是舉了一個幾十年來我們一直存在的一個問題，就是困擾我們的一個問題，就是增長方式的粗放需要轉型的問題，兜了很多圈子，但是進步就顯得不足。我今天想再舉另外一個例子，就是最近討論得很熱烈的產業政策的一個問題，現在正在討論產業政策有沒有，產業政策有效還是無效。其實這個問題是已經討論了二十幾年了，問題就是這個討論沒有逐步地深入，和常常出現了在表面層次上打轉這樣一種不好的情況，這樣就降低了我們研究工作和探索我們中國持續發展道路、工作的有效性。
產業政策問題是一個在八十年代初期，不但在中國，在相當多的國家都好像是一個新的問題，中國是從日本引進產業政策的，日本在七十年代就開始執行一套產業政策。在他的二戰后的初期，和他六十年代的高速增長時期，應該說這個產業政策表現出他很多積極方面的作用。
所以到了八十年代，在石油危機以后，很多西方國家也對日本的產業政策有非常地關心，而且一部分人認為日本能夠高速發展，他主要的原因就是以通產省的政府機構執行了非常成功的產業政策。
中國提出這個問題是1987年的3月，我所在的國務院發展研究中心的一些研究人員寫了一個報告，叫做“我國產業政策的初步研究”，建議中國采取類似于日本在二戰后初期和高速增長時期，就是從1946年到1970年這個期間采取的產業政策。這套產業政策的特點就是協調地運用各種政策，包括價格政策、外匯政策、財政政策、稅收政策、外貿政策等等，綜合地利用這一些調控手段，來對一部分產業的生產、投資、研發、企業組織，采取促進的辦法，對于促進。而對于另外一些產業類似的活動進行抑制，用這樣的辦法據說就可以建立起能夠實現資源優化配置的產業結構，和增強企業的競爭力。
當時主要的國家領導人很快做了批示，他完全贊同發展研究中心的這個建議，而且把這個文件批發給了國家體改委、國家計委，和當時正在準備十三次代表大會的文件起草組。從那個時候開始，引進產業政策不但是一個熱門討論的話題，而且是中央的宏觀經濟部門要加以落實的一個很重要的課題，而且這個課題顯然是十三次代表大會所提出的“社會主義商品經濟的運行機制要國家調節市場，市場引導企業”，這么一個總口號的具體的實施辦法一個很重要的組成部分。
當時我們沒有注意的是，日本在戰后初期和后來，在高速增長時期所采取的這個類型的產業政策，很早在七十年代開始在日本國內就進行了反思，特別是到了八十年代初期，在八十年代初期東京大學的小宮隆太郎教授為首的一批經濟學家組織起來了，就要對日本的產業政策，他的理論基礎，他的制訂和實施過程中所取得的成績和缺點進行全面的總結。他們經過兩年多的工作，出版了一份他們的研究報告，這份報告在1984年發行。
這份報告改變了過去宣傳日本產業政策的著作中著重從政治和歷史上進行宣傳這樣一種特點，而是站在一個很高的現代經濟學理論的高度，去對產業政策的理論基礎和他的實際內容、和他的執行后果，進行全面的回顧和檢討，得出了一個非常重要的結論。
所以這就像后來法籍的美國經濟學家菲利普阿吉翁所說的，在二十世紀，就是第二次世界大戰后，一些發展國家實施了旨在促進優質產業發展的產業政策，或者旨在保護當地傳統產業免受發達國家競爭威脅的產業政策。然而進入八十年代上述類型的產業政策已然聲名狼藉，其原因就在于這種產業政策阻礙了進程，允許政府可以隨意挑選贏家，甚至挑選輸家，從而加大了政府被龐大的利益集團所俘獲的風險。就是他的判斷是到了八十年代日本戰后初期和高速增長時期所運用的那種類型的產業政策，已經是聲名狼藉了。小宮隆太郎他們這本書，就是全面地總結了日本在這段時期的產業政策的經驗和教訓。從現代經濟學的高度，對于這種類型的產業政策進行了批評。
我們當時，像我們發展研究中心的許多人跟日本經濟學家都有定期的每年一次的學術交流和政策交流，我們有兩種觀點，一種是支持日本初期的這種產業政策和一種反對這種產業政策的經濟學家，都有很密切地交往。我們發展研究中心的主任馬洪同志，他在1985年聽說小宮隆太郎這本書以后，覺得是很有意義，所以就跟小宮商定以后，請社科院日本所的人把它翻譯出來了，在1988年出版發行了。
可是除了少數研究人員，并沒有對小宮這本書做深入地研究，即使讀過這本書，像我是讀過這本書的，似乎也沒有能夠真正地領會他說的一些道理和具體分析。而我們更多地接受的是日本像通產省官員，或者是我們的另外一些朋友，就是支持日本當時這種產業政策的朋友他們的解釋。他們的解釋主要的沒有做理論上的闡明，比如說對有些口號，比如說“要防止過度競爭”這種口號，到底經濟學的意義是什么，什么叫“過度競爭”？為什么要抑制過度競爭？都沒有說說明，只是對他們具體的做法做了一些介紹。
所以應該說我們在接受日本經驗的時候，缺乏批判性，缺乏理論的高度，所以后來就在我們的實際工作中出現了一定的偏差。以至到了二十世紀末期，中國政府在運用產業政策上就加大了力度，到了二十一世紀初期，在經濟過熱的情況之下，出現了一些過剩產能的情況下，又用行政的辦法去矯正這個結構的扭曲，于是逐漸形成了一套叫做“有保有壓，有扶有促”或者是“有扶有控”的一套，用各種行政手段、各種調控手段去調整產業結構這樣一些系統的做法，甚至定期地頒布產業目錄，把產業分成三類，是扶持的還是要壓抑的。
而在國際論壇上，或者在世界的經濟舞臺上，這個產業政策已經做了很多新的發展，在小宮隆太郎他們編的那本書里面就可以看到，他們認為產業政策是需要的，在什么情況下需要呢？主要就是在出現了市場失靈的時候，用產業政策來彌補市場失靈。至于小宮那書的翻譯就做了分析，通產省和其他的日本政府機關，在執行那種類型的產業政策的時候，常常就越出了他使用的范圍。
比如說“要實現產業結構的高度化”，什么叫做“產業結構的高度化”？它的評價標準是什么，小宮就說這個實際上這種標準是從經濟理論上說是很模糊的，他往往就是輿論和政府機構所希望見到的產業結構，就認為是一個好的產業結構，然后用價格、財政、金融、外貿、外匯等等的調控手段，去保證建立起這么一個結構來。他的結果有兩種可能，一種情況就是受到市場的抵制，沒有能夠實現。另外一種情況，是建立了這樣的結構，但是成本巨大，損失很大。而日本真正發展起來的那些產業。有大量的數據證明，正好不是通產省和其他的機構所要求建立的、所要求發展的這樣一些產業，而是市場的競爭和企業家追求所推動的形成的一些產業。
所以在八十年代以后，在日本，包括日本在內，很多有人繼續堅持這個戰后初期和高速增長時期那種類型的產業政策，有人把這種類型的產業政策叫做選擇性的產業政策。從世界論壇上和日本本國來說，從小宮他們那本書著重說的，好的產業政策是要正確地判斷產業失靈，而且采取正確的方法去抑制產業失靈。當然這里還有一個如何權衡市場失靈和政府失靈之間的利弊，并不是說，只要有市場失靈就要有政府干預，因為政府干預有政府干預失靈，這個時候他就要做出權衡，或者采取一種綜合二者的辦法來解決這個問題。
后來的研究比小宮他們著重提出的“彌補市場失靈”更進了一步，就是怎么能夠通過政府的產業政策來強化競爭。就是能夠強化競爭，能夠防止壟斷對經濟發展損害的產業政策，這是一個好的產業政策重要的內容。
所以說這方面應該說這些年來有很多很重要的成果，比如說2014年的諾貝爾經濟學獎給了法國經濟學家讓·梯若爾，梯若爾是開創了產業組織學，產業組織學第一個重要的內容就是用公共政策來控制市場失靈和強化競爭和約束現在市場競爭的所謂市場權力就是“market power”，我們可以看梯若爾的諾貝爾獎獲獎的演講，那個演講的題目就叫《市場失靈與公共政策》，他一上來就是這樣說的，他說經濟學家都認為市場經濟最大的優越性，就是通過競爭來保證資源的優化配置和效率的提高。但是完全競爭幾乎是不可能存在的，所以就需要用公共政策，也就是產業政策來控制市場失靈，來約束市場權力，約束market power，總而言之就是強化競爭，公共政策他就是要設法控制市場失靈，不讓市場失靈，達到一個強化競爭的目的。
菲利普阿吉翁他也是在產業經濟學里后起的新星，他在這方面做了很多有益的工作，按照他的說法，管理得當的產業政策，尤其是有利于促進競爭的產業政策可以促進生產率的增長，如果沒有產業政策，富有創新精神的企業，可能就會選擇在不同產業去經營來避免同類產品之間的激烈的競爭，從而形成較高的產業集中度。
而稅收減免或者其他稅收補貼，鼓勵企業在同一產業部門經營的產業政策，就可以降低盈利的目標，增強企業創新的動力。因此，競爭與產業政策，設計得當的產業政策，能夠催生創新，促進生產率的增長，而且在這個方面競爭和產業政策能夠相互補充。
這就是說在理論研究已經取得了長足的進步，但是很可惜的是，我們沒有因為比較忽視理論的思維，忽視對于基本問題的研究，所以就不能夠與時俱進。我最近看一些關于產業政策的討論文章，相當一部分討論文章，不管是反對使用產業政策來推動經濟發展，還是主張用產業政策來推動經濟發展的論者，他們所講的產業政策都是講的日本在二戰后初期和高速增長時期那個產業政策，這是被后來人們叫做“選擇性的產業政策”，或者叫“縱向的產業政策”，那樣一種產業政策。由政府選擇產業，然后用整套的調控手段去扶持一些產業，去抑制一些產業，中國人所說的“有保有控”。這一套產業政策他是無效的甚至是有害的，已經不是一個問題了，現在人們討論的產業政策已經是另外一類的產業政策，這種所謂阿吉翁講的“設計得當的產業政策”，到底是根據一些什么原則就能夠設計得當呢？有很多具體的問題，也發表了很多文獻，但是我們的討論都沒有涉及到，這是很不利的。
所以我們要為中國探尋一個能夠持續穩定發展的道路，就需要研究基本問題，把主要的注意力、主要的精力放在密切地聯系實際，去研究一些基本問題。在一個比較高的理論支撐之下，來提出我們的各種一樣的意見。而且能夠形成一個接力賽，就是大家的研究成果能夠你追我趕，使得我們的認識步步深入，我們的對策也越來越有效。
最近其實有一些提法他是與時俱進的，譬如去年10月的時候，中共中央國務院發了一個關于價格改革的一個文件，這個文件里面有很重要的一個提法，就是要“要求加快建立競爭政策與產業政策、投資政策的協調機制，逐步確立競爭政策的基礎性地位”。這就是說國家在領導經濟的各種政策，或者政府包里面，應該把“競爭政策”放在基礎的地位。根據我的理解，如果從世界范圍經濟學的研究來說，總的趨勢是要把產業政策作為基礎性的政策，向把競爭政策作為基礎性的政策過渡，所以叫做“確立競爭政策的基礎性地位”。
這是一個很重要的提法，但是也許因為我們對于這個問題跟幾十年來全球經濟學界對這個問題的研究的成果有所脫離，有所忽視，所以對中共中央和國務院這個重要的決定我看反應不是很強烈。到了今年6月的時候，國務院就根據中共中央和國務院關于價格的決定里面的提法，就采取了步驟了，這就是在6月發布了一個《關于在市場體系建設中建立公平審查制度的意見》，這是國務院要求在新制訂的政策和新建立的制度中，先要進行公平競爭審查，接著對已有的各種政策和制度都要進行公平競爭審查，那些妨礙公平競爭的制度和政策就要進行修改。這是個非常重要的步驟，這是建立我們市場體系一個很關鍵性的步驟。
這就體現了在產業政策與競爭政策之間的關系國際上研究的成果，但是我們能夠把這個成果接下來貫徹得好，要求我們中國經濟學家在這一方面也能夠與時俱進，也能夠做出我們的貢獻，能夠把我們對一些具體政策的建議建立在更加科學的基礎之上。
我說了要研究基本問題，才能夠提出有效的建議。怎么才能夠在基本問題上能夠取得進步呢？這里就有一個問題了，就是開拓資本市場。關于這個問題早在80年代我們聽東歐的改革派經濟學家講學的時候，就聽到過他們關于這個問題的意見，就是有一個提法給我們一個很深刻的印象的提法，就是“自由而切實地討論是改革能夠成功的基本的前提。”因為只有經過自由而切實的討論，才能形成正確的認識、形成正確的意見、形成正確的方針和政策。
最近我們就需要提到科斯，諾貝爾獎獲得者科斯在他100歲的時候，就是2011年到北京的財經論壇做了一個視頻的講演，他那個時候已經100歲了，他說他要來視頻致辭，因為他有很重要的話要對中國說。他要說什么呢？他說，如今中國的經濟面臨著一個重要問題，就是缺乏思想市場，這是中國經濟諸多弊端和險象叢生的根源。思想市場的發展，將使中國經濟的發展以知識為動力，更具有可持續性，而更重要的是，通過與多樣性的現代世界相互作用而融合，就能夠使中國復興和改造其豐富的文化傳統，假以時日，中國將成為商品生產和思想創造的全球中心。
你們中的一些人或許將有機會看到這一天的到來。總之，開拓思想市場，研究基本問題，努力去探索中國長期發展的路徑，我們可能有機會看到科斯所指出的這一天的到來。