主動適應外匯形勢新常態深入推進重點領域改革及金融市場開放
國家外匯管理局有關負責人就外匯管理有關問題答本報記者問
本報記者牛娟娟今年以來，我國外匯管理改革取得顯著成績，各項改革措施實施平穩，簡政放權大大節約了市場主體的經營成本，有效促進了貿易投資便利化，這對于穩增長、調結構、防風險、惠民生都發揮了重要作用。為全面總結2016年我國外匯管理工作取得的各項成果，梳理外匯管理思路，本報記者日前就當前外匯熱點問題采訪了國家外匯管理局相關負責人。
問：今年以來，我國外匯管理體制改革的主要成績有哪些？取得了哪些方面的重要突破？
答：今年以來，外匯管理部門緊密圍繞黨中央、國務院各項任務部署，主動適應外匯形勢新常態，加快推進簡政放權和政府職能轉變，深入推進外匯管理重點領域改革及金融市場對外開放。
推進有序開放，不斷提高資本項目可兌換程度。一是在總結前期外債宏觀審慎試點經驗的基礎上，將全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策推廣到全國，進一步緩解境內市場主體的融資難、融資貴問題。特別是中資中小企業及民營企業，可以在自身凈資產的一定規模內自主舉借外債，有利于支持實體經濟，促進就業，改善民生。二是實施合格境外機構投資者外匯管理改革。放寬單家合格境外投資者（QFII）機構投資額度上限、簡化審批管理、便利資金匯出入、放寬鎖定期限制，進一步提高對人民幣合格境外投資者（RQFII）和QFII機構外匯管理的一致性，有序推動境內金融市場開放。三是推動銀行間債券市場對外開放。允許境外機構投資者投資銀行間債券市場，不設單家機構限額或總限額，方便境外機構投資者直接辦理資金匯出入和購結匯手續。截至10月底，已有74個境外機構或產品根據新政在中國人民銀行上海總部完成備案。四是改革和規范資本項目結匯管理政策。全面實施外債資金意愿結匯管理，統一境內機構資本項目外匯收入意愿結匯政策，大幅縮減資本項目收入及結匯用途負面清單，便利市場主體跨境投融資。
繼續推進簡政放權，促進貿易投資便利化。緊扣改善民生福祉，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，群眾和企業辦事更加方便，市場主體貿易投資便利化水平和效率不斷提高。一是推進行政審批改革和法規清理。取消1項行政審批，宣布廢止失效70余件和修改1件外匯管理規范性文件，切實節約市場主體經營成本。二是創新和改進外匯管理公共服務。簡化優化公共服務流程，便利基層群眾辦理業務，規范行政審批，提高外匯管理公共服務質量和效率。三是深化跨國公司外匯資金集中運營管理，試行外債比例自律管理政策，簡化賬戶開立和使用要求。四是積極支持跨境電子商務綜合試驗區發展。將跨境電子商務綜合試驗區范圍擴大到天津等12個城市，為跨境電子商務活動提供便利。五是便利和規范貨物貿易外匯收支電子單證審核。允許銀行為符合條件的企業進行電子單證審核，促進貨物貿易外匯收支便利化。
加強事中事后管理，提高外匯管理有效性。一是完善貨物貿易、直接投資等外匯管理，加強真實性合規性審核；強化對商業銀行的管理，督促商業銀行認真落實展業三原則，履行真實性合規性審核要求。二是堅決打擊各種外匯違規行為。針對跨境資金違規流動開展各類專項檢查，加大對大要案件和地下錢莊等外匯違法犯罪行為的打擊力度，維護外匯市場正常秩序。2016年1月至10月，共查處外匯違規案件1544起，處行政罰款逾2.88億元人民幣。三是搭建銀行自律平臺，統一展業原則執行標準，組織14家核心成員銀行簽署《銀行外匯業務展業公約》，發布實施《銀行外匯業務展業原則》，嚴控規避政策投機套利行為。
多措并舉，防范跨境資本流動風險，切實維護外匯市場穩定。一是規范對外直接投資外匯管理。把推進對外直接投資便利化和防范直接投資風險結合起來，完善對大額非主業投資、有限合伙企業對外投資、“母小子大”、“快進快出”等類型對外直接投資的監管，規范市場秩序，促進對外投資持續健康發展。二是加強銀行卡境外保險等交易管理，會同銀行卡組織、發卡行對涉嫌多次刷卡從事其他目的保險交易的持卡人、商戶進行重點監測。三是與發改、商務、海關、稅務、公安等部門加強跨部門聯合監管，更好地防范外匯收支異常等違規違法行為，規范社會市場信用環境。
問：2016年以來，我國對外直接投資數據增長明顯。在資金的“引進來”和“走出去”方面，外匯局采取了哪些改革措施，進一步便利資金的“進”與“出”？下一步對跨境資金管理的主要思路是什么？
答：2016年，資本項目外匯管理緊緊圍繞“穩步推進資本項目可兌換”這一既定方針，堅持“防風險”與“推改革”并重，在建立和完善跨境資本流動的宏觀審慎監管框架下，繼續深化改革，出臺了一系列改革措施，大大促進了資金流動的便利性。
推動外債管理改革，擴大外債宏觀審慎政策試點。2016年1月，外匯局配合人民銀行，面向27家金融機構和注冊在上海、天津、廣州、福建四個自貿區的企業，擴大本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點。
2016年5月3日起，將本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點擴大至全國范圍內的金融機構和企業，對金融機構和企業不實行外債事前審批，而是由金融機構和企業在與其資本或凈資產掛鉤的跨境融資上限內，自主開展本外幣跨境融資。這一政策的實施，進一步豐富了境內市場主體特別是中資企業的融資渠道，有助于降低融資成本，解決企業“融資難、融資貴”問題，更好地服務實體經濟發展。
改革合格境外機構投資者（QFII）額度管理，擴大境內資本市場開放。2016年2月，外匯局發布了《合格境外機構投資者境內證券投資外匯管理規定》（以下簡稱《規定》），對合格境外機構投資者（QFII）外匯管理制度進行改革。主要改革內容包括：放寬單家QFII機構投資額度上限，不再對單家機構設置統一的投資額度上限，而是根據機構資產規模或管理的資產規模的一定比例作為其獲取投資額度（基礎額度）的依據；簡化額度審批管理，對QFII機構基礎額度內的額度申請采取備案管理，超出基礎額度的，才需外匯局審批；進一步便利資金匯出入，對QFII投資本金不再設置匯入期限要求，允許QFII開放式基金按日申購、贖回；將鎖定期從1年縮短為3個月，保留資金分批、分期匯出要求，QFII每月匯出資金總規模不得超過境內資產的20%。《規定》的實施，進一步放寬了QFII額度限制，并簡化了審批流程，為跨境證券投資及資金出入提供了更多便利。
推動銀行間債券市場對外開放。為配合人民銀行進一步開放境內銀行間債券市場，2016年5月，外匯局規范境外機構投資者投資銀行間債券市場外匯管理，不設單家機構限額或總限額，并對境外機構投資者實行登記管理，境外機構投資者可到銀行直接辦理登記匯兌手續。同時為控制風險，要求資金匯出入幣種基本一致，投資者匯出資金中本外幣比例應保持與匯入時的本外幣比例基本一致，上下波動不超過10%。
統一規范并簡化資本項目結匯管理政策。2016年4月，外匯局統一中、外資企業外債結匯管理政策，允許中資非金融企業借用的外債資金參照現行外商投資企業外債管理規定結匯使用。2016年6月，全面實施外債資金意愿結匯管理，并統一境內機構資本項目外匯收入意愿結匯政策。同時，對資本項目收入的使用實施統一的負面清單管理模式，并大幅縮減相關負面清單，進一步滿足和便利境內企業經營與資金運作需要，促進跨境投融資便利化。
改革人民幣合格境外機構投資者（RQFII）管理制度。2016年9月初，人民銀行、外匯局發布《關于人民幣合格境外機構投資者境內證券投資管理有關問題的通知》（銀發〔2016〕227號），進一步提高對RQFII和QFII機構外匯管理的一致性，推動境內金融市場開放。主要內容包括：一是參照QFII管理，將機構資產規模一定比例作為獲取額度（基礎額度）的依據，額度管理方式統一調整為余額管理。二是簡化額度審批管理，對機構基礎額度內的額度申請采取備案管理并自動獲取。三是便利RQFII資金匯出入。在資金匯入上，與QFII管理相同，不對資金匯入設置期限要求。在資金匯出上，不設比例與分期匯出的要求；對開放式基金不設鎖定期，允許按日匯出；對其他產品或資金，將鎖定期由1年縮短為3個月，允許每日匯出。四是取消購匯匯出，要求RQFII以人民幣方式匯出入。五是簡化數據報送要求，通過資本項目信息系統進行數據采集和監測。
下一步，我們將在加強跨境資金流動監測和事中事后管理的基礎上，加快推進一系列既有利于促進國際收支平衡和外匯市場穩定，也符合資本項目可兌換長遠方向的改革舉措，包括研究支持跨境資產轉讓、研究完善國內外匯貸款管理、規范境外機構境內發債外匯管理等。
但需要指出的是，任何改革的推出都要以能夠防范系統性金融風險為前提。在繼續推進改革的同時，我們將積極適應外匯形勢新常態，兼顧風險防控，在現有外匯管理法律框架內，針對少數投機套利和違法違規交易強化監管，包括督促銀行遵守現行外匯管理規定，切實履行社會責任和展業自律要求，加強真實性合規性審核，嚴厲打擊地下錢莊等外匯違法違規行為等，以維護正常外匯市場秩序、防范跨境收支風險。
問：2016年4月末，外匯局配合人民銀行發布《關于在全國范圍內實施全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知》，自2016年5月3日起，將本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點擴大至全國范圍內的金融機構和企業。目前，這一工作取得了哪些新進展？
答：《關于在全國范圍內實施全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知》的實施，進一步豐富了境內市場主體特別是中資企業的融資渠道，拉平了中外資企業政策，大大降低了融資成本，協助解決“融資難、融資貴”問題，更好地服務實體經濟發展，取得了良好的政策效果，受到了眾多企業、銀行的廣泛好評，我國中資企業外債簽約額和余額均大幅增長。2016年1至11月，我國中資企業（含中資非銀行金融機構）外債簽約額合計894億美元，是2015年全年中資企業外債簽約額的兩倍。截至2016年11月末，中資企業登記外債余額為411億美元，較4月末（全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策全國推廣前）增長104%。
該項政策實施后，針對部分銀行的反饋，我們配合人民銀行召開了部分銀行及監管機構座談會，深入了解新政對銀行的影響及存在的問題。目前正針對反映比較集中的問題，積極研究解決方案，待研究成熟后將及時予以公布。
問：據報道，今年以來，外匯局配合境外投資相關管理部門進行真實性合規性審核，打擊虛假對外投資行為。請問這項工作進展如何，取得了哪些成果？
答：今年，我們在打擊虛假對外投資行為方面取得了不少進展。首先，我們有效甄別了相關異常情況。當前形勢下，境外投資過快增長的同時伴隨著一些問題：一是新設企業境外投資。部分企業成立不足數月，在無任何實體經營的情況下即開展境外投資活動。二是小企業大資金境外投資。部分企業存在“母小子大”的現象，即投資規模遠大于境內母公司注冊資本，企業財務報表反映的經營狀況難以支撐其境外投資的規模。三是非主營業務領域境外投資。個別企業境外投資項目與境內母公司主營業務相去甚遠，不存在任何相關性。四是投資人民幣來源異常。個別企業境外投資購付匯人民幣資金零散，付匯資金來源于個人和關聯企業。存在涉嫌為個人向境外非法轉移資產、洗錢和地下錢莊非法經營的情況。
對此，我們采取的舉措包括：加大對境外投資熱點地區的外匯檢查力度。檢查中發現其中潛藏著洗錢、境外證券和房地產市場投資、境內個人投資移民等利用境外投資渠道匯出資金的虛假投資行為。嚴厲查處相關涉案企業，有效封堵異常資金跨境流出通道。如2014年9月至2015年12月期間，湖北某公司將6738.17萬元人民幣以境外投資資本金名義購匯后劃轉至美國子公司，最終用于個人客戶在美國辦理投資移民。目前，外匯局已對該公司進行行政處罰。
強化境外投資真實性審核檢查。以真實性審核為重點，嚴查境外投資合規性，深入追查資金交易真實性，加強延伸檢查，提升檢查成效。如2014年6月至2016年6月，新疆某公司以支付境外投資資本金名義辦理購付匯業務14筆，金額合計3000萬美元，用于其境外子公司在澳大利亞的投資項目，主要是高爾夫球場的建設與經營。但該公司提交的在澳投資企業土地權證材料（包括產權證和土地轉讓文件）與當地州政府土地權屬證明查詢網站中信息不符，存在偽造境外投資交易材料，以欺騙手段將境內資本轉移境外的行為。由于企業涉案金額巨大，涉嫌犯罪，已將該案移交當地公安機關處理。
保持對地下錢莊高壓打擊態勢。加強與公安部門合作力度，嚴厲打擊虛假境外投資所涉的地下錢莊等外匯違法犯罪活動。目前，已將32條涉及虛假境外投資等地下錢莊線索移送公安部門。如2014年9月至2015年5月，福建3家關聯企業向境外匯出投資資本金37筆，共計8879.49萬美元，其購匯人民幣來源主要是多名個人，人民幣賬戶內資金快進快出，交易摘要中出現“換匯款”字樣。其中1家公司境外投資后，其境外子公司的股東沒有變更，仍為個人。3家企業涉嫌地下錢莊非法經營，已移交公安機關進一步開展調查。