作者：南都社论

       通过将农村集体建设用地复垦整理，就能够获得相应的建设用地指标用于城镇建设开发，这对于用地指标紧张的地方政府来说，无疑具有强烈的激励作用。　　

　　显而易见，由于严格的耕地保护国策，许多地方政府在经济发展中面临着较大的土地利用瓶颈，而增减挂钩政策等于为地方政府获取用地指标提供了一条新的渠道。

　　国土资源部近日印发《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，明确省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

　　众所周知，土地使用的“增减挂钩”缘于中国的耕地保护政策。为了守住耕地红线，中国各地城市建设征地实行严格的指标控制，所谓“增减挂钩”，即指将农村集体建设用地的减少与城镇建设用地的增加相挂钩。具体来说，是指依据土地利用总体规划，在下达周转指标的约束之下，城乡建设用地的“增”“减”必须控制在项目区范围之内，通过建新拆旧、土地整治等工程措施，确保项目区内各地类、尤其是耕地数量的动态平衡。

　　在这样一个政策之下，如果一个地方的城市建设征地的指标有限，要想再多征3000亩，就可以通过村庄合并复耕3000亩地，达成“增减挂钩，占补平衡”。拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成“建新拆旧”项目区，假若拆旧区耕地面积大于建新区耕地面积时就产生了增减挂钩节余指标。

　　显而易见，由于严格的耕地保护国策，许多地方政府在经济发展中面临着较大的土地利用瓶颈，而增减挂钩政策等于为地方政府获取用地指标提供了一条新的渠道。通过将农村集体建设用地复垦整理，就能够获得相应的建设用地指标用于城镇建设开发，这对于用地指标紧张的地方政府来说，无疑具有强烈的激励作用。

　　2008年6月，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，标志着增减挂钩政策迈出实质步伐。由于增减挂钩政策一头连着农民的住宅和传统村落文化，另一头连着地方政府的用地指标和发展冲动，政策一经出台便备受社会各界关注。

　　但将增减挂钩和扶贫开发政策联结起来，却是近年的一个创新。2016年3月，国土资源部下发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地搬迁工作的通知》，通知提出连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。而这一次国土资源部又明确，增减挂钩节余指标使用由集中连片特困地区和片区外国定贫困县扩展到省定贫困县，这意味着土地扶贫的力度更大，贫困地区因此得到的红利也更多。

　　增减挂钩和扶贫开发相结合，会产生什么样的政策效应?据媒体报道，2016年9月，山西省的贫困县岢岚县与太原市签约增减挂钩结余指标，苛岚县将节余的230亩增减挂钩指标跨市流转到太原市后，获得太原方面给付的指标流转收益2530万元，此举既拓展了太原市的建设发展用地空间，又为岢岚县脱贫攻坚提供了有力的资金支持，实现了“多赢”。

　　山西省的试点自然是一个观察的角度，而从扶贫的经验看，由于不少贫困地区的空心化相当严重，有些地方恶劣的自然生存条件也一时很难改变，在易地搬迁、原有村庄复垦的过程中，“农民权益”这个在以往增减挂钩实践中最敏感的话题将会自然脱敏，因为在这个指标交易过程中，农民的集体土地所有权、承包经营权没有发生改变，而且按国土资源部负责人所说，“节余指标产生的收益将全部返还给腾出土地的农民”，在这里贫困地区的农民应该是最大的受益者，他们对此表示欢迎当在情理之中。

　　但是节余指标的流向也不能忽视，尽管国土资源部表示，会严格控制建设用地指标流向，防止本应用于公共设施或者基础设施建设的土地，被吸引到房地产开发领域，然而如何做到有效监控是一个难题。

　　土地是农民最重要的资产，盘活农民所拥有的土地资产助力脱贫攻坚，未来土地政策需要更多创新。