地方政府債務管理再次邁出關鍵一步，必要時可啟動財政重整計划。

國務院辦公廳14日公布了萬字《地方政府性債務風險應急處置預案》(下稱《預案》)，對未來近17萬億元地方政府債務和8萬多億地方政府或有債務可能出現的風險，給出了應急處置工作機制，以牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

“這個預案類似于美國地方政府破產法，解決了債務危機爆發后如何處理的難題，它是中國地方債風險控制的最后關口，相當于地方債管理的‘刹車閘’，也給地方舉債以警示作用。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對第一財經記者分析。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮對第一財經記者表示，中國有近300個地級市、2800多個縣以及4萬多個鄉鎮，各地經濟發展水平不一，不排除某些地區發生政府債務違約。不過，《預案》的出台並不意味着我國地方政府債務有所謂的危機，而是從規范管理的角度，防止、控制債務風險。

債務風險分級、分類處置

財政部前部長樓繼偉對中國地方債風險的診斷結果是：總體風險可控，但局部地區債務比例過高，應予以重視。

為了化解地方政府債務風險，近些年中國進行了大刀闊斧的改革，包括規范地方政府舉債融資機制，剝離地方政府融資平台的政府融資功能，對地方債進行限額管理，將地方債納入預算管理並接受人大監督，以及出台超10萬億元的地方政府債務置換計划等。

根據中央預算報告，2016年地方政府債務余額限額為17.2萬億元。這是今年地方政府債務的上限。根據財政部數據，截至2014年末，地方政府或有債務規模為8.6萬億元，這包括地方政府負有擔保責任的債務和負有救助責任的債務。

對于如何應對地方債務風險，上述《預案》從組織指揮體系及職責、預警和預防機制、應急響應、后期處置和保障措施等方面，給出了一套完整、系統的方案。

比如，為確保債務風險“早發現、早報告、早處置”，《預案》依據風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件划分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)四個等級，相應實行分級響應和應急處置。

財政部有關負責人表示，對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。

化解風險，關鍵要處置好債務。《預案》區分了不同的債務類型，依法分類提出處置措施，實現債權人和債務人依法合理分擔債務風險。

比如，《預案》重申，對存量或有債務，無論存量擔保債務還是存量救助債務都不屬于政府債務。除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門不承擔償債責任，僅依法承擔適當的民事賠償責任，最多不應超過債務人不能清償部分的50%;此外，對新預算法實施后地方政府違法違規擔保承諾的債務，參照存量擔保債務依法處理。

“這一規定有利于商業銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風險意識，不再存在‘萬一債務違約，上級政府一定會來救助’的不良預期。”鄭春榮表示。

地方可啟動財政重整計划

地方政府財政重整計划無疑是《預案》一大亮點。

財政部有關負責人介紹，財政重整指的是債務高風險地區，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。對債務高風險地區實施財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，世界各國通常會采用類似做法。

比如，2011年，美國俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府進入財政應急狀態並開始實施財政復蘇計划。主要手段包括將個人所得稅提高0.25%、減少公務員節假日工資及带薪病假、減少公車使用、處置森林資產等。

根據《預案》，在地方政府面臨債務風險處置后，可以啟動財政重整計划，即在保證政府基本公共服務的前提下，可以采取六大舉措，分別是拓寬財源渠道、優化支出結構、處置政府資產、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理等。

具體來看，在財政重整計划中，地方政府可以暫停部分財稅優惠政策，依法合規加大收入；采用“三公經費”零支出、大幅削減人員福利等舉措，減少財政支出；賣掉政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，用于償債；不得新批政府投資計划，不得新上政府投資項目，不得設立各類需要政府出資的投資基金，已經設立的應當制定分年退出計划並嚴格落實等。

溫來成告訴第一財經記者，與其他國家不同的是，中國的地方政府掌握較多的資產，比如土地、經營性國有資產，以及行政事業性資產，必要時可以用來償債。

鄭春榮告訴第一財經記者，“財政重整計划”與西方國家的“地方政府破產”法律程序類似，包括與債權人協商、資產處置程序等。由于我國《破產法》中沒有關于地方政府破產的法律條款，《預案》的相關規定彌補了法律空白。

中國社科院財經院院長助理張斌表示，財政重整計划實際是對政府預算的一種重新安排，和債務重組是不同的概念，更不是政府的破產計划。

清華大學經管學院常務副院長白重恩認為，財政重整計划會倒逼地方政府對收支活動進行重新安排，能讓地方政府有更強的動力來處理資產，改善部分地方資產閑置和效率低下的狀況。

責任厘清可追究離職領導

《預案》重申，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。這與2014年出台的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》口徑一致。

不過，在出現特大債務風險事件后，省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務院可以對其提前調度部分國庫資金周轉，事后扣回。

溫來成表示，這種做法是階段性緩沖地方政府債務風險，但債務責任主體仍是地方政府。

山東、四川等地此前出台的債務管理文件強調，省級政府對市縣政府債務實行不救助責任。這些都有利于一級政府舉債和責任統一，而不能轉移給上級政府或下級政府。

鄭春榮對第一財經記者分析稱，《預案》提出省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，是在強化省級政府責任，因為當前我國地方政府債務量最大的是地級市和縣級政府。這樣做有利于避免中央政府的信息不對稱。

值得注意的是，此次《預案》還強化了債務責任的追究，包括離任的政府領導。過去一些地方無序舉債、違規融資現象屢禁不止，重要原因在于追責不到位。

《預案》規定，只要發生四級以上的地方債風險事件，就要適時啟動債務風險責任追究機制，不僅依法追究本屆政府任內相關責任人的行政責任，還明確規定政府主要領導同志不得重用或提拔，對屬于離任領導責任的也要依法追究。

溫來成對第一財經記者表示，以前一些地方領導通過大量舉債獲得政績，留下大量債務，強化債務追究機制將給地方政府領導舉債予以警示。

《預案》的出台並不代表危機已經發生，但溫來成表示，當前一些地方政府的債務率已經超過100%的警戒線，另外一些地方政府借政府和社會資本合作(PPP)模式搞“名股實債”，通過政府購買服務方式隱形舉債值得擔憂，如果不加以控制，不排除一些地區發生債務危機可能性。

在去年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議分組審議《國務院關于規范地方政府債務管理工作情況的報告》時，有委員表示，有的省、地區負債率超過100%，100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%。目前這些地區被高風險預警，將不能舉新債。

為再次摸清地方政府債務情況，財政部近期已向各地財政廳下發緊急文件，要求各地統計融資平台公司債務等數據。另外，財政部還要求地方匯總財政支出責任情況，所覆蓋的財政支出責任，不僅包括政府舉債的傳統渠道，還包括近兩年增長迅速的PPP項目、政府購買服務、政府投資基金、專項建設基金等新型工具。