政策性利益與經濟利益往往是一對矛盾。

　　記者 聶歐

　　“‘一帶一路’沿線國家的金融機構大多缺錢，機制也相對落后，合作起來很困難。”一位不久前卸任進出口銀行(下稱進出口行)高管的人士告訴《財經國家周刊》記者，有時合作往往變成中方掏錢援助。

　　國際組織如世界銀行[微博]和亞洲開發銀行，因其與國內金融機構的體制機制差異，也往往讓合作成本很高。例如，同一個項目，中方機構半年可走完審批程序，但世行卻最少一年半以上，一邊是項目建設即將完工，另一邊卻是世行貸款遙遙無期。

　　事實上，國家外管局早在2013年就為助力企業“走出去”開創了外儲委托貸款模式，后來卻不無爭議。究其原因，主要在于外管局對外儲的保值增值負有直接責任，而一部分國際項目投資血本無歸。政策性銀行不得不在收益上“以內補外”，或在一些重大的“政策性項目”上直接從外儲拿錢。

　　有消息稱，國開行以委托貸款債轉股的方式，再獲外儲480億美元注資。今年上半年，外儲對國開行、進出口行注資共達930億美元，以截稿前匯率計算，折合人民幣(6.3965, 0.0078, 0.12%)近6000億元。

　　問題來了：不同于當年中投成立時財政部發行特別國債的方式，此次債轉股中的“債”應作何解釋？如何還清、何時還清？已有舊債又作何處理？同時，由央行[微博]主導的絲路基金等新設機構，缺人才缺經驗缺項目，如何平衡“政治賬”與“經濟賬”？并且，誰在這些新老機構的身后擔責，誰又為公共資產的權益負責？這一系列疑問尚待破解。

　　建立“舊債”責任機制

　　“注資政策性銀行，是為助力其對‘一帶一路’等國家戰略的支持配合。”國家外管局原副局長魏本華告訴《財經國家周刊》記者，如此規模的債轉股方式注資，應該在“新債”發生之前弄清楚“舊債”的來龍去脈。

　　一位政策性銀行高管解釋，該行所擁有的外匯都是以“各種形式、各種渠道來自央行”，一旦每年超過一定額度，就只能靠自己發債尤其在境外發行低成本債券來籌資。但由于我國外儲規模高企，境外發債這一渠道也常因為導致外儲規模擴大而被迫作罷。

　　融通之法有二，一是遇到重要政治性項目，報送國務院一事一批，直接動用外儲；二則是盡力提升現有業務收益，以內補外、以豐補歉。

　　第一種情況，例如貫通東非和中南非的交通動脈坦贊鐵路的修建，最初就由中國提供了9.88億元無息貸款，發運設備材料近100萬噸，走過了“一事一報”的特殊路徑。而如今，這條鐵路已近廢棄，年運量不足50萬噸，每周兩趟客車，設備老化失修，經營難以為繼。

　　“坦贊鐵路建成30多年，至今仍在虧損。”前述高管坦言，為維護中國與坦桑尼亞等國的友誼，該行至今仍每年給予其無息貸款。貸款來源，一部分依靠該行的其他業務收益，一部分則直接來自外儲。

　　他國經濟動蕩、前期規劃欠缺、戰亂頻繁等因素，常使一些海外投資項目血本無歸。最極端的一次，是中方人員剛與非洲某國簽訂30億美元的合約，幾小時后飛機落地北京，就聽聞該國政府倒臺的消息。

　　類似案例不在個例。“一事一批”，理論上須本息如數歸還給央行，但實際上還沒還、還了多少，多位受訪者均表示“規模難以統計”。

　　至于以內補外、以豐補歉，實踐中則更為尷尬。

　　多年來，國開行、進出口行等政策性機構始終困擾于商業性與政策性雙重身份，既無法以市場化手段獲得正常利潤，又必須以政策性身份來承擔政治性任務，保本微利已屬不易。

　　“我們至今也無法完全做到資金自我循環，還需五六年時間。”前述政策性銀行高管說，該行始終在“不掙錢”和“不虧本”之間如履薄冰，想擴大貸款規模還須向央行伸手。

　　例如，該行針對非洲的“一攬子貸款”，就曾因利率略高于優惠貸款而遭遇詬病，但長達15~20年的貸款期限卻是商業貸款遠不能比的。利率上，該行也通常在央行基準利率上選擇下浮操作，接近融資成本，盡量保本微利。

　　4月，國務院批準了3家政策性銀行改革方案，提出補充其資本金，將一定程度上緩解矛盾，但“舊債”累積和“一帶一路”等新要求仍在加重其負擔。并且，以委托貸款來曲線注資，政策性銀行就務必要保證業務運營符合外儲投資的安全性、流動性和保值增值性三大原則。這在國際國內形勢空前復雜的當下，非常困難。

　　“國開行或許更加麻煩。”一位國開行管理層人士指出，改革方案將國開行定性為“開發性金融機構”，但仍無法解決根本問題——貸款利率無法上浮，惟恐被指商業色彩濃重，但又不能過低，否則極易遭至WTO[微博]等機構的訴訟，被質疑為國家補貼，違反商業原則。未來要面對的，是“一帶一路”項目更長的回報周期、更大規模的資金需求和更復雜的地緣政治，“新債”與“舊債”將可能不斷疊加。

　　“誰能在銀行背后擔風險、負責任？”國開行前監事長姚中民表示，要先建立責任機制，然后打通國企、民企等多種資金渠道，上下協力，才有可能少欠些經濟賬。

　　“善用”是個大課題

　　去年以來，金磚銀行、絲路基金、亞投行等一系列機構相繼成立，無一例外地以外儲大額出資，瞄準新興市場、絲路沿線與亞太地區的基礎設施、互聯互通。

　　外管局總經濟師黃國波表示，此番以外儲出資，有助于突破我國在較高財政赤字和債務下積極參與國際社會建設的能力局限。而善用市場化運作模式、當地政府和社會的支持以及國際多邊機構的影響力，將有利于實現外儲的保值增值。

　　其中，最關鍵的抓手莫過于委托貸款——外管局外匯儲備委托貸款辦公室前主任王燕之，年初便任絲路基金總經理一職。

　　公開信息顯示，該辦公室成立于2013年，意在以市場化手段來創新運用外儲，調節銀行外匯資金余缺，緩解各類企業“走出去”和“引進來”的外匯資金不足問題。

　　“我們符合標準，卻從未獲得過委托貸款。”一家大型國企負責人表示，委托貸款審批復雜，利息和商業貸款差別不大，還不如境外融資來得劃算。并且，我國企業的全球并購日漸增多，資金需求量大且收購之后的負擔較重，委托貸款在期限上也不具備多少優勢。

　　國開行國際合作局一位副局長對此也很無奈，稱由于外管局對外儲的保值增值負直接責任，因而委托貸款利率會在外儲收益均值(例如Libor)之上上浮幾個百分點，通常4%左右，有時會更高。

　　事實證明，境內企業中，稍有國際融資能力的大型企業都會轉投低廉的境外融資，中小微企業則往往會因缺乏“背景”被拒之門外；境外企業中，發達國家的建設需求相對低迷，而發展中國家的大部分企業又嫌成本太高，因而委托貸款就只能推向一些經濟、政治不確定性較大的亞非拉國家，以高風險換來高收益。而由此付出的代價，是政策性銀行的不良率可能大幅增加。

　　“使用委托貸款不可能完全商業化，我們要么準備承擔風險，要么就不準備賺錢。”前述政策性銀行高管說，政策性利益與經濟利益往往是一對矛盾，需要二選一。

　　絲路基金怎么辦？

　　“‘一帶一路’沿線發展中國家甚多，且絲路基金、亞投行等均以支持基建設施、互聯互通為己任，任務重、規模大且周期長，做起來有很大的挑戰性。”前述政策性銀行高管認為，“這些項目原本就是商業性金融的盲區，盡管絲路基金倡導商業化運作，但實踐起來難度不會小。”

　　“一起合作項目，我們的審批會明顯快于絲路基金。”前述口行前高管稱，就怕決策機制不順而延誤投資時機。但是，決策機制的搭建并非一日之功，進出口行旗下一個首期規模僅10億美元的小型基金，其系統搭建就耗時兩三年，絲路基金400億美元的體量和強大的國際聲譽，完備基礎工作至少需一兩年時間。

　　4月20日，絲路基金、三峽集團宣布將共同開發總投資額16.5億美元的巴基斯坦卡洛特水電項目，以“建設——經營——轉讓”的BOT模式，開啟了首單業務。

　　絲路基金董事長金琦在不久后的一次講話中透露，巴基斯坦政府有針對性地制訂了一些支持和吸引電力投資的保障政策，由此來確保投資收益。央行行長周小川早前也對外表示，絲路基金投資期限較長，但是需要有回報，其做的項目也要有效益，只不過是從中長期的角度來看效益和回報。目前，絲路基金不含有外援性或捐贈性的資金來源。

　　“但究竟能否平衡政治賬和經濟賬，運營一段時間后才會知道。”前述政策性銀行高管說。

　　對此，進出口銀行前董事長李若谷向《財經國家周刊》記者提及兩點建議，一是可以多借鑒，例如進出口行和國開行旗下共擁有十多個產業基金，在項目選擇、審批等方面經驗充足，可以深度合作，謀求共贏；二是應該本著“親誠惠容”的外交理念來長遠地考慮問題，統籌政治賬與經濟賬。

　　“極少有國家主動逃避債務，即便是遭遇戰亂和政局變動。”李若谷表示，“一帶一路”戰略能否順利推進，很大程度上取決于絲路基金等機構能否用外儲來“四兩撥千斤”，建立有收益的常態機制，以及中國的金融機構是否擁有“讓利”的胸懷，真正能做到親誠惠容。