現階段，“賦予農民更多的財產權利”是推動當前農村改革、土地流轉、城鎮化發展的重要突破口。十八屆三中全會關于“賦予農民更多的財產權利”的表述不是讓土地財產權利一放了之，而是在農村土地集體所有制框架內有收有放。這個決策是和土地是農民最重要最基礎的保障財產相聯系的，不能只強調流轉而不體現歸屬關系的持久性。如果沒有集體所有，這一點就不可能保障。
□吳垠
近期，中央審議通過的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(以下簡稱《意見》)指出，在堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。這將是依法治國的總框架下如何確定農村的土地財產權利歸屬這一經濟改革領域的重中之重。
現階段，“賦予農民更多的財產權利”是推動當前農村改革、土地流轉、城鎮化發展的重要突破口。但是，應該賦予農民怎樣的土地財產權利呢？這當中，既有對土地產權權利分層次賦予的“產權分配與集中”問題，也有賦予形式和機制的創新問題，許多未竟的改革亟待探索。
那么，在接下去的進一步改革中，我們究竟能夠提供怎樣“更多的財產權利”給農民呢？仔細閱讀十八屆三中全會有關文件的表述，我認為以下幾點必須給予重視：
——耕地、宅基地和村集體建設用地的財產權是不是都要賦予農民個人
從現階段情況看，賦予財產權的“承包使用權”流轉是制度范圍內可操作的重要途徑，而所有權必須仍舊堅持集體所有，但可以憑借土地集體經營的收益按確權比例讓農民分享紅利。也就是說，耕地的承包經營權、宅基地的使用權和村集體建設用地的使用權可以在一定期限(如30年)或延長期限(如60年)的基礎上賦予農民或農戶，并允許農民或農戶在這個期限內流轉，但在期限到期之日前應讓最初賦權的這個農民或農戶本身有權收回，這可以避免土地流轉之后帶來土地兼并的后果，主要也可借此防止城市工商資本下鄉，搞與農業發展和農民富裕無關的“圈地運動”。
現在的困難是，土地流轉時，是讓農民個體分散出讓流轉還是以“組團”或“集體”形式讓土地在更大規模和更大范圍流轉？這就要根據“地利”(是否有規模化的土地可以流轉)、投資者資金規模和“人和”(農村居民之間的利益關系)靈活安排。可以肯定的是，集體出讓談判能力更強，而農民個體分散出讓則談判能力相對弱，從長遠的土地紅利獲取來看，有條件的地區應堅持土地集體出讓、規模化經營、收益按確權比例讓農民分享紅利。所以，十八屆三中全會關于“賦予農民更多的財產權利”的表述不是讓土地財產權利一放了之，而是在農村土地集體所有制框架內有收有放。這個決策是和土地是農民最重要最基礎的保障財產相聯系的，不能只強調流轉而不體現歸屬關系的持久性。如果沒有集體所有，這一點就不可能保障。
——賦予農民更多的財產權利應注重土地財產之上的產業化配套
在十八屆三中全會相關文件的表述中，在賦予農民更多的財產權利之前，特別提及要“要加快構建新型農業經營體系”，也就是說，土地、宅基地是保底財產，發展相關產業、夯實農業經營體系才是根本。
畢竟，各省市自治區都存在相當一部分土地肥沃程度和土地生態環境并不富裕的農村地區，坐等地利絕對不可行。土地之上若沒有產業，這些地區要謀求發展、富裕農民仍舊難以實現。所以，地利條件并不優越的農村地區在進一步土地財產權利的確權時需要注意：不應只是劃定農民擁有的財產權利范圍，而應考慮土地和相關產業的綜合效應。通俗地說，就是確了權，就要“辦事兒”(讓農民搞產業化)，不能等、靠、要；養懶漢、靠天吃飯則只能帶來貧窮。因此，確權和農民的產業化承諾應該一體化，不能為確權而確權。
——農地承包經營權流轉與土地增值收益分配應堅持市場的“決定性”資源配置功能，規避土地收益分配的不公
國內一些地方出現的土地“漲價歸私”論和“漲價歸公”論，均不是完全按照市場規律辦事，搞得上下均不滿意。可以考慮的增值收益分配模式包括：(1)“土地股份合作制”：出發點是建立一種長期收益分配機制，以解決農民土地使用權轉讓以后的長期收益問題；(2)“農民——公司——業主”合作經營模式：可大大提升土地產出的價值，使土地的收益增加，農民獲得的租金普遍高于過去自己經營土地時的收入；(3)“土地資本化的市場指數模式”：農地流轉的價差收益不是一次兌現就完了，可以考慮根據每次流轉的價差收益，收取一定比例用于流轉出土地的農民，直至其收回土地使用權為止。
——“確權、頒證、流轉”僅是改革手段，后續配套政策必須跟上
下一步的改革應堅持農村土地(包括集體建設用地、承包地、宅基地)的集體所有，通過確權賦能，把集體經濟組織的所有權和農民手中的使用權變為永久性物權，使它們能流轉交易；保護集體和農民分享土地增值收益，以此建立農民獲得生存、發展來源的長期保障制度，防止農民的財產權利受到侵害。但是，這種方向的改革也面臨著一些風險后置的問題，例如：土地流轉后，農業生產經營怎么保持？那些以生態和農業產業為特色的省、市、自治區的地位會不會受到影響？農村剩余勞動力在離開土地后，出路是否多元化、有著落？這些問題不是流轉本身可以解決的，還需要大量的配套改革探索，由此引出本文的結論——中國農村土地產權改革的方向與路徑：注重民生、著眼長遠 。
如果說前一階段中國農村土地產權制度改革的關注點是實現土地要素權利的市場配置功能，改變分散的小規模經營，提高土地規模經營效率，即通常所說的“確權、頒證、流轉”；那么，下一階段的改革方向則應該是解決農民的土地財產權利問題，即從法律上確權、建立所有權和使用權(用益物權)制度，在經濟上實現權利的獲益問題——切實改善農村居民的民生難題。
近期的思路是，堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，發展農民專業合作和股份合作組織，培育新型經營主體，通過改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，等等。而中長期的改革思路則要著眼于多元化的改革路徑，側重農村土地產權制度改革經驗教訓總結提煉、土地流轉增值收益分配、農村新型合作組織以及鄉村治理等方面進行更具有針對性的理論研究與政策實踐，努力克服土地產權制度改革中出現過的利益沖突，引導土地產權制度帶動各地的兩化互動，增加農村產權制度改革對發展相對滯后地區的要素引領作用。
我們相信，農地產權制度改革，只要守住耕地底線，堅持制度創新，有效反哺農業、農村、農民，前景必殷殷可期。
(作者系西南財經大學經濟學院副教授)