土地制度改革的路徑已明

　　1992年中共十四大建立社會主義市場經濟體系的決議，開創了經濟體制改革的新紀元。1993年十四大三中全會《決定》提出：當前要著重發展生產要素市場，發展金融市場、勞動力市場、房地產市場、技術市場和信息市場等，形成統一、開放、競爭、有序的大市場，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。1995年“九五”計劃建議又提出：到2010年要實現兩個根本性轉變：一是從計劃經濟到市場經濟的轉變，二是從粗放型增長方式到集約型增長方式的轉變。

　　20年過去了，商品生產已基本市場化，金融市場、勞動力市場有了長足的發展，而土地市場則嚴重滯后，只建成了一個政府寡頭壟斷的國有建設用地市場。1998年版《土地管理法》規定了一套名為用途管制、實為計劃配置的土地管理制度。這套禁止集體土地進入建設用地市場、政府壟斷建設用地供給、用指令性控制指標來配置土地的制度，已成為計劃經濟的最后堡壘，嚴重阻滯著土地要素市場化發展。

　　2013年十八屆三中全會《全面深化改革若干問題的決定》重申，要加快完善現代市場體系，加快轉變經濟發展方式。《決定》明確指出了土地制度改革的路徑：“核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”；如何使市場在資源配置中起決定性作用呢？《決定》說：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”；如何更好發揮政府作用呢？《決定》說：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。

　　土地制度改革中的雜音

　　中央的號角響亮而明白，然而在土地制度改革上，政學兩界的精英們似乎沒有聽明白，還在舊制度的思維定式下因循徘徊、爭論不休。

　　《決定》說：要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，就是要對現行土地管理制度進行根本性改革，改政府—計劃配置制度為市場配置制度。而有的學者說：“現行土地制度相當合理，甚至極為精巧”，進一步完善即可。

　　《決定》說：要“使市場在資源配置中起決定性作用。而有關部門說：“不能過分夸大市場力量”還要“強化規劃管控、用途管制”；一位部門領導直言“市場在土地利用中不能起決定性作用，土地利用要由規劃決定”。

　　《決定》說：要建設城鄉統一、開放競爭而有序的建設用地市場。有的學者說：建立城鄉統一的土地市場，不能從根本上解決三農問題，只會在城郊形成一個食利階層。

　　《決定》說：要“賦予農民更多財產權利”，“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”，“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正“參與市場競爭”。而有關部門說：“土地產權和用途管制須平衡”，“不能過于強調私權利”。

　　建設城鄉統一、平等競爭的建設用地市場必須賦予集體土地與國有土地平等的建設用地使用權，賦予農村宅基地使用權處分和收益的權能。而有的政府官員和學者卻說:開發權（即我國的建設用地使用權）是國家的，是社會相關利益方共享的權利，不是農民的私權，不給集體土地法定的建設用地使用權；有兩位學者還為開發權的歸屬引發一場激烈的爭論。隨著農房的流轉，農村宅基地使用權的出租、出讓已是大量發生的事實，而有關部門仍堅持只允許在本集體經濟組織內部流轉，而集體經濟組織內部一戶已有、只允許有一處宅基地，也就等于宅基地使用權不能流轉。《決定》說：要建設開放競爭的市場體系、城鄉統一的建設用地市場。而有關部門只允許不到集體建設用地一成的集體經營性建設用地（國土部解讀是經合法批準的存量鄉鎮企業用地）入市，把集體土地入市的門開得小到建不起競爭性的土地市場；還給集體經營性建設用地入市規定了“必須符合規劃、用途管制”的前置條件，而不談現行實為計劃配置的規劃和用途管制制度的改革。按現行的土地用途管制度，集體建設用地沒有規劃指標就入不了市，又如何能建立起開放競爭、城鄉統一的建設用地市場。

　　城鄉統一的建設用地市場當然包括房地產市場；而有關部門卻仍在堅持封殺“小產權房”，不準集體土地進入房地產市場，還要繼續維持政府寡頭壟斷的、國有土地的房地產市場。

　　按照《決定》縮小征地范圍、集體建設用地入市，建立開放競爭統一有序的土地市場后，政府就沒有土地出讓金收益了。于是，以土地出讓金為基礎的土地財政該不該有，土地增值收益如何分配，是漲價歸公，還是漲價歸農，如何維護農民生產要素權益，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，又有一番爭論。

　　總之，種種與《決定》精神背道而馳的觀點、主張不一而作，爭論不休，這就使得土地制度改革跌跌沖沖、舉步維艱。

　　土地制度改革試點怎么試

　　目前政府采取的改革策略是：試點先行，審慎推進。中央一連印發了3個改革試點工作意見：《國家新型城鎮化試點方案》、《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》。2007年集體經營性建設用地流轉試點有一條戒律：試點不能突破國家的土地用途管制制度法律。不能突破，自然也就沒有創新。這次試點特地通過了報請全國人大授權在土地改革試點地區暫時調整有關法律規定的決定草案，允許試點突破現行法律。這就為試點成功創造了極為有利的條件。

　　然而，試點按什么思路做，從姜大明部長對《關于授權國務院在試點縣市區暫時調整有關法律規定的決定（草案）》的說明看，仍然將按國土部的既定的思路做：只允許存量鄉鎮企業用地入市，宅基地使用權只能在本集體經濟組織內部流動，集體土地不能進入房地產市場。如此就不能打破政府對土地市場的壟斷，不能建成城鄉統一、開放競爭而有序的建設用地市場，市場也就不能在資源配置中起決定性作用。試點的目的應是探索建設開放競爭城鄉統一的土地市場、使市場在資源配置中起決定性作用的途徑。達不到這個目的試點就是失敗。

　　在以往的集體建設用地使用權流轉試點中，許多試點仍然是政府在土地資源配置中起決定性作用，所以不成功。這個教訓應當吸取。因此，當前亟需認真地將上述背離三中全會《決定》精神的種種觀點、問題討論清楚，取得共識，然后按照建設開放競爭、城鄉統一的建設用地市場的要求，制定試點工作方案，開展試點工作。

　　另外，在試點縣市集體建設用地入市和宅基地使用權流轉之后，原來指標控制式的規劃制度和分區管制制度就不中用了，需要另編適應市場配置的規劃和分區管制制度。

　　在試點縣市區集體建設用地入市、縮小征地范圍之后，地方政府就拿不到土地出讓金收益了。這在當今地方政府債臺高筑、財政收入下滑的情況下，是難以承受的。2010年國土部安排了11個城市征地制度改革試點，都有縮小征地范圍的試點內容，但都沒有取得成效，原因就在于不能減少地方政府出讓金收益。所以，在試點縣市，除規定的試點任務外，還必需進行配套的財稅制度改革，保證試點地區地方政府有一穩定的財稅收入流。

　　總之，試點之前，應先設計一個符合建成城鄉統一、開放競爭的建設用地市場要求的試點工作方案和配套的規劃制度、財稅制度改革方案。這個設計過程需要經過公開的、充分的討論，有時可能是激烈的辯論，但這是制定成功的試點工作方案所必需的。

　　（作者單位：中國老科協國土資源分會土地與環境主頁委員會主任，上海財經大學高等研究院特聘教授。文章發表時刪去注釋若干）