全國人大常委會澳門基本法委員會委員、澳門創新發展智庫總裁王禹

　2021年3月11日全國人大通過的《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》改變了香港回歸以來行政長官和立法會的具體產生辦法，並授權全國人大常委會修改香港基本法附件一和附件二。由於香港基本法附件一和附件二本身有明確的修改程序「政改五步曲」以及已規定香港特別行政區制訂與行政長官和立法會相關的選舉法，這就難免提出一個疑問，全國人大有沒有權力作出完善香港選舉制度的決定？

　憲法第31條規定：「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」這裏的「法律」是指單數還是複數？全國人大是否可以通過兩部或兩部以上的法律對特別行政區內實行的制度進行規定？從「一國兩制」制度體系建設的要求來看，將其理解為單數是合適的。第一，中國政府在中英聯合聲明裏承諾對香港宣布的基本方針政策和附件一的具體說明將由根據憲法制定的香港基本法規定之，並在50年內不變。第二，香港基本法第11條規定，根據憲法第31條，香港特別行政區的制度和政策「均以本法的規定為依據」。第三，只有將這裏的法律理解為單數，憲法和基本法共同構成特別行政區憲制基礎才能獲得確實含義。

　憲法第62條第（十四）項規定全國人民代表大會「決定特別行政區的設立及其制度」。在這裏，除設立特別行政區外，全國人大對「及其制度」的決定是指全國人大必須通過憲法第31條所指的法律決定特別行政區制度，還是可以通過個別決定的形式決定其制度？對這個問題的解答，其實早有先例。1990年4月4日全國人大作出了《關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》，雖然香港基本法附件一第6條和附件二第1條指明第一任行政長官和第一屆立法會要根據該決定產生，然而香港基本法要到1997年7月1日才能實施，當時尚未生效，因此，全國人大作出該決定的法律依據就是憲法第62條第（十四）項。全國人大在憲法和基本法共同構成特別行政區憲制基礎上行使憲法第62條第（十四）項權力作出決定。從人民主權原則的基本邏輯來看，全國人大是中國的最高國家權力機關，是人民主權之所在，其他中央國家機關的權力來自全國人大的授權。從單一制理論來看，中央對地方具有全面管治權，特別行政區的高度自治權是中央的全面管治權授權形成的。香港基本法第2條規定全國人大授權香港特別行政區享有高度自治權。全國人大是中央享有全面管治權在法律上的代表。正因為全國人大有全面管治權，所以才有權決定「特別行政區的設立及其制度」，並通過基本法將高度自治權授予特別行政區，將中央具體管治權力分配給其他中央國家機關。在附件一和附件二中，全國人大將「政改五步曲」的最後決定權授予全國人大常委會及將部分參與權授予香港特別行政區，並授權香港特別行政區建立本地選舉制度。

　授權是指權力行使的轉移，而非權力本身的轉移。授權者有監督的責任和權力，有對被授權者發出指令的權力。制訂和修改基本法的權力屬於全國人大，全國人大在附件一和附件二對兩個產生辦法的修改作出授權，並不喪失自身的修改權力。全國人大授權香港特別行政區建立本地選舉制度，並不喪失自身的監督責任和權力。

　香港此次修法，先由全國人大作出權威的框架性決定，再由全國人大常委會對香港基本法附件一和附件二作出修改，最後由香港本地配套修法予以落實。從授權理論來看，實際上是全國人大將行政長官和立法會具體產生辦法進行了新的制度設計和授權，為建立香港特別行政區新的選舉提供了最高法律依據和基本制度框架。