作者：魯寧

　　公共服務領域廣泛推行采用政府和社會資本合作模式（PPP）的大幕終于正式開啟。

　　國務院辦公廳22日轉發財政部、發展改革委、中國人民銀行聯合制定的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，決定圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，這種模式就是PPP模式。它是Public Private Partnership的字母縮寫，是政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。隨著上述《指導意見》的頒行，國內持樂觀立場的媒體，把今年標定為中國的“PPP元年”。

　　PPP模式最早發端于歐美發達經濟體。通過美英法澳加等多個國家的具體實踐，雖經歷了前后近30年的實踐，發達經濟體國家操作順暢、拿得出手的可作為成功案例推介的PPP項目卻并不多見。所以，雖說起了個大早，但歐美PPP模式的發育迄今難以形成規模化效應。

　　無論是發達還是欠發達國家，為社會提供公共服務建設項目，歷來須由政府財政建設和運營。由于公共服務與市場贏利之間具有天然的排斥性，由政府承建并運營公共服務設施乃市場經濟的通行規則。此前數十年，歐美實體經濟日益空心化，金融經濟嚴重泡沫化，與選票直接關聯的“民眾高福利”又永無止境，弄得歐美各國財政年年寅吃卯糧債臺高筑，而集中始建于二戰結束后的公共服務設施，經歷數十年的使用大多陳舊老化急需更新，如此情勢下，逆市場規則而行的PPP模式才不得已跳了出來。由于私營資本無利不起早，讓其為政府承擔公共服務責任，政府必須事先承諾確保其享有穩定的贏利回報。然而，嚴酷的現實是，歐美國家的財政狀況長期未見好轉，這就導致先前的回報承諾難以兌現，令歐美這類本質上屬于“拆東墻補西墻”的PPP模式很難長期持續維系。

　　中國嘗試推廣PPP模式，其出發點與歐美有所不同。這兩年，中國經濟雖說面臨持續的下行壓力，但實體經濟整體健康，金融經濟大體穩定，政府財政基本面尚好。中國推廣PPP模式主要出于兩大考慮，一是釋放民間投資活力，“超前”補齊公共服務諸多短板，讓百姓更多享有經濟社會發展紅利；二是借此擴大投資緩釋當下的經濟下行壓力。

　　去年至今，各地首批推出的PPP項目雖數以千計，投資概算超過數萬億元，但據財政部預估，草簽了意向性合同（不具有法律約束力）的PPP項目不足總量兩成，真正成為正經合同并已開建的寥寥無幾。溫州軌交一期工程勉強吸納到15億元私營資本，其開出的固定回報是年息6％，由財政按年支付，若項目日后能贏利可另行參與分紅，這還是當地政府“反復做工作”的結果。溫州當局雖已使出了吃奶的勁兒，但對私營資本仍缺乏吸引力。這也大體回答了為何推進PPP模式地方很熱切、報道很熱鬧、私營資本卻疑慮重叫好不叫座的原因了。

　　依據剛頒行的《指導意見》，雖已確立起試行PPP模式的政策框架，但針對具體項目實施必然出現的各種矛盾與沖突，能否有后續針對性政策切實保障私營資本的權利，尤其是確保“換市長不換合同”，乃私營資本對PPP項目觀望疑慮的深層原因。

　　眼下，可供私營資本通過參建甚至運營PPP項目獲取投資回報的方式，除了固定利息回報外，還包括特許經營權、收費權授予、財政溢價回收私營股權、運營減免稅、項目周邊土地捆綁開發、財政信貸貼息等政策鼓勵手段，對此，地方政府從來就不缺乏創造性。問題在于市長有任期，PPP項目投資回收期通常需要數十年，后任乃至后后任市長，對前任市長開出的條件，作出的回報承諾是否還買賬？這方面，私營資本心存疑慮也是可以理解的。所以，政府自身的誠信建設，既是PPP模式推廣的關鍵動力，亦是最大阻力。未來數年，若政府誠信建設能有大的突破，那么，PPP項目的建設在中國一定會大有“錢途”的。