經過3年多的醞釀和多方力量博弈，我國首個油氣改革頂層設計方案終於落地了。
5月21日，國務院正式印發了《關於深化石油天然氣體制改革的若幹意見》(以下簡稱《意見》)，明確了此次深化油氣體制改革的總體思路和主要任務，中國油氣改革正式揭開了序幕。
國家發改委相關負責人指出，總體上看，《意見》的出台將有助於打破油氣領域所有制壁壘，促進油氣領域體制變革，最終形成競爭和市場配置，通過改革增強國內油氣資源保障能力，降低油氣使用成本，培育經濟增長新動能。
管網獨立先行
如果說“破壟斷”和“引入競爭”是我國2015年和2016年油氣改革的關鍵詞，那么進入2017年，油氣改革的時機成熟，開始全面推進。
按照國家對能源領域改革的總體部署，2014年開始醞釀油氣體制改革，2015年年底形成初稿，之後因分歧較大經曆數次修改，終於在2017年落地，部署了八個方面的重點改革任務。
華泰策略分析師指出，油氣改革將完成油氣產業鏈上中下遊的市場化再造，上遊油服受益於民資准入，中遊管網建造企業受益於管網獨立預期，下遊銷售板塊混改預期強。
值得注意的是，此前一直在坊間爭議的管網獨立，這次明確寫進了《意見》裏，並且作為重頭戲，已經先動了起來。
《意見》提出，中遊領域，將分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立，實現管輸和銷售分開，油氣幹線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。
市場聲音解釋稱，這一內容充分體現了第三方准入的無歧視性以及油氣基礎設施逐漸剝離於銷售的服務功能，有利於民營企業發揮市場化優勢，進口更多具有價格優勢的石油和天然氣，提升管網利用效率，保證油氣供給。
記者獲悉，近日政府部門已經成立12個工作組，分赴多地全面啟動管輸企業定價成本監審工作，後續將研究制定天然氣幹線管道價格，加快規范省級以下管網定價。
據悉，按照油氣體制改革方案，在進行完管輸企業定價成本監審工作這一步驟後，還要對相關管道投資、建設、運營、收費等標准進行統籌設計，分步推進國有大型油氣企業的幹線管網獨立，組建國有控制、多主體的油氣管網公司，省級管網要統籌規劃，促進互聯互通。
民資打破上遊“壟斷”局面?
而油氣領域長期詬病的上遊壟斷，也在油氣改革方案中有了破解方法。
國家發改委相關負責人指出，油氣上遊領域的改革是油氣改革的核心內容之一，是改革的龍頭，將帶動中遊和下遊的開放。
《意見》提出“實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制”、“允許符合准入要求並獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系”意味著上遊油氣勘探領域的開放將取得突破性進展。
長期以來，我國石油天然氣勘查開采這一被“三桶油”壟斷的上遊產業正式放開，將有利於引導社會資本、民間資本進入油氣勘探開發領域，推進投資主體的多元化，促進有效競爭，優化油氣產品供給。
我國政府對國內石油及天然氣資源管控一直較嚴，油氣業務主要下放至中石油、中石化、中海油三家大型國企，從而形成了較為封閉、壟斷色彩較濃的行業格局。
業內人士指出，當前全球油氣供應面持續寬松，提升油氣開發效率，加快與國際原油市場接軌，應允許符合准入要求並獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。
之前煤層氣、頁岩氣、致密氣等非常規油氣勘查開采已經部分向社會放開，而此次《意見》針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題，提出要深化油氣勘查開采、進出口管理、管網運營、生產加工、產品定價體制的改革和國有油氣企業改革，釋放競爭性環節市場活力和骨幹油氣企業活力。
平安證券指出，油氣改革持續推進，將在產業鏈的各個環節引入更充分、廣泛的競爭，民企將獲得更多的參與機會;天然氣價格逐漸降低，將促進我國天然氣的應用，利好天然氣發電、天然氣交通等行業的發展。
中國能源網首席信息官韓曉平指出，本次《意見》不僅對上中下遊分別進行了橫向整合，還試圖讓整個產業鏈縱向整合，彼此呼應在油氣產業鏈有序向市場開放之後，預計到改革成熟期，至少將有上萬億元社會資本被拉動。
興業證券也認為，油氣改革在國企改革的大背景下有望全面提速，通過打破壟斷，引入競爭，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成上中下遊多環節多維度的立體聯動。
“三桶油”提速改革
事實上，作為央企巨擘，中石油、中石化、中海油等石油石化企業從2015年開始就不斷在國企改革中頻出新招。
彼時，“三桶油”應該有所預期，我國石油行業的大格局勢必將逐步過渡到以國有油氣公司為主導，多種經濟成分共同參與的混合所有制經濟體系。
不過，對於長期占據著國內油氣資源的“三桶油”來說，油氣改革無異於就是要動自己的奶酪。
以中遊領域為例，據了解，當前我國油氣中遊輸配環節仍高度集中在中石油、中石化和中海油三大國有石油公司，分別占到85%、8%和5%。在保證自身銷售利益的情況下，“三桶油”天然不具備開放基礎設施的積極性。
這也是管網獨立方案遲遲不能最終確定的根本原因。據參與改革的業內人士對外透露， 實現油氣管網獨立，勢必要分步走。首先是明確管輸價格，在油氣企業內部先實現管輸業務的相對獨立，和上下遊分離，研究制定相關辦法保證第三方公平接入;其次將管網公司徹底從油氣企業獨立出來，允許油氣生產企業繼續保留一定的非戰略性管道和分支管道，但要獨立核算;最後是待時機成熟後，組建國有控股、多主體、多樣化的油氣管網公司。
上述參與改革的業內人士也表示，目前管網獨立相關細則的制定中，各方還存在很多爭議。與幹線管網相比，省級管網的改革難度更大。
而對於“三桶油”來說，雖然割肉很痛，但是也必須要去配合當前的能源改革。目前，中石化、中海油和中石油先後公開油氣設施信息，並且以不同形式加快自身改革的步伐。
如果說管網獨立是實現油氣領域市場化的先決條件，那么國有油氣企業進入混改，則是油氣改革的深入，而在這個過程中，“三桶油”的混合所有制改革，已經進入了實質性操作階段。
目前，國有油氣企業專業化重組，已經基本實施完成。中石化旗下的中石化煉化工程、石化油服、石化機械，中石油旗下的中油工程、中油資本，中海油旗下的中海油服、海油工程，均是獨立的上市公司主體，中石化銷售公司也有望在2018年在香港上市。
事實上，自2014年開始，“三桶油”就開始先行先試混改。如中石化率先推進混合所有制改革，銷售公司引入民間資本並且成功獨立上市。中石油隨後也開始對旗下資產進行重組，工程建設、金融業務板塊有望實現整合重組並上市。中海油亦在中石化、中石油相繼公布“混改”計劃之後籌備改革，推進自身煉化、銷售板塊重組。
《意見》也提出推進國有油氣企業專業化重組整合，如中石化將油服板塊、裝備板塊分別整合專業公司;中石油也分別將管道、工程建設和金融板塊整合。
“一旦油氣產業上下遊各主要環節包括礦權出讓、勘探開發、管網運輸、流通、煉化等都實現了市場化改造，那將是油氣領域向市場化產業鏈的根本性轉變。”業內人士指出。
油氣改革方案8項重點：
完善並有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續保障能力;
完善油氣進出口管理體制，提升國際國內資源利用能力和市場風險防范能力;
改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力;
深化下遊競爭性環節改革，提升優質油氣產品生產供應能力;
改革油氣產品定價機制，有效釋放競爭性環節市場活力;
深化國有油氣企業改革，充分釋放骨幹油氣企業活力;
完善油氣儲備體系，提升油氣戰略安全保障供應能力;
建立健全油氣安全環保體系，提升全產業鏈安全清潔運營能力。
