作者：傅達林
雖然目前立法層級只是部門規章，但立法內容的基礎性、統一性、綜合性，立即引起全社會的廣泛關注。人們期待，城管執法能夠在立法規制下重塑自我，最終邁向良法善治。
住建部日前公布《城市管理執法辦法(征求意見稿)》，面向社會公開征求意見。意見稿在總結我國城管執法經驗的基礎上，明確了具體的執法范圍和權限，對城管執法規范化建設作出要求。這意味著1996年實行“相對集中行政處罰權”試點以來，我國城市管理綜合行政執法改革曆時20年後，終於迎來統一立法的契機。雖然目前立法層級只是部門規章，但立法內容的基礎性、統一性、綜合性，立即引起全社會的廣泛關注。人們期待，城管執法能夠在立法規制下重塑自我，最終邁向良法善治。
城市治理告別“九龍治水”
為了實現對社會的專業治理，政府基於不同領域設置專門性執法機構，這種以“事權”為中心的執法體制滿足了治理的專業性需求;但同時呈現出“條塊分割”的體制結構，行政執法權被配置給不同的政府部門，使得執法分工過細、部門林立、機構重疊，執法職能分散、各成體系、缺乏監督，“碎片化”執法越來越難以滿足現代城市綜合治理的需要。
改革開放以來，我國城市治理因為市場經濟的快速發展而出現諸多難題。而傳統的執法權力配置趨於分散，既有重複監管，又有監管“盲點”。實踐中，經常出現實施一部法律、法規就要成立一個執法機構，地方一級政府的綜合執法職能被分解破碎，行政執法很大程度上變為“分段監管”的“流水作業”，導致“幾頂大蓋帽管不住一個破草帽”，有的領域則出現不同部門重複執法的現象，難以形成公共治理合力。
城市發展的節奏，將原有部門執法的體制弊病暴露無遺，推進現代城市綜合執法體制改革是大勢所趨。從上世紀90年代開始，我國開始以執法權相對集中的行政執法體制改革探索，根據《行政處罰法》第16條關於“相對集中行政處罰權”的規定，進行城管執法體制改革，成立統一的城管執法機構，將有關城市管理執法部門的處罰權集中起來綜合行使。隨後，各地城管機構如雨後春筍般成立。公開資料顯示，全國3191個縣級以上地方政府全部設立了城市管理部門，其中3074個設立了專門的城市管理執法機構。成立綜合性的城管執法機構，就是在原有行政執法專業化基礎上，由一個執法部門綜合行使多個執法部門職權，以消除權力分散、機構膨脹、執法摩擦等弊端，降低執法成本，提高執法效能。
可見，城管執法是適應現代城市綜合治理需要的產物，符合經濟社會發展對行政執法體制改革的要求和發展趨勢，是我國綜合執法的重要組成部分。十八屆四中全會明確提出:推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅遊、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。這意味著，今後城管執法將擔負更為繁重的治理任務，發揮更加重要的城市現代化治理功能。
城管執法面臨兩大障礙
令人疑惑的是，既然城管代表了現代城市綜合執法改革的趨勢，為何這些年來城管執法卻屢遭詬病、背負罵名?網絡上，城管一度成為暴力執法的代名詞，社會上甚至出現了取締城管的呼聲。這種境況雖然與城管執法隊伍的素質直接相關，但從根本上分析，由於一開始缺乏體制和立法設計，城管執法出現“先天發育不全、後天營養不良”。長期以來，沒有“婆家”，缺乏法律規制，乃是制約城管執法的兩大障礙。
從體制上看，由於城管綜合行使多部門執法權，無論由哪個部門主管都會超出其職權范圍，因而各地雖然成立了數以千計的城管執法機構，但在中央政府層面卻一直沒有統一的主管部門。各地在實踐探索中，也是“八仙過海各顯神通”，城管執法體制五花八門。體制上不清晰、不統一，造成職能上不明確、不規范，也帶來了監督上的混亂和失效，從而經常產生暴力執法、執法不作為等諸多問題。在城管執法改革過程中，呼籲給城管找個“婆家”的聲音此起彼伏。及至2014年7月，中編辦正式發文給國家住建部，明確由其統一管理全國的城市管理執法工作。
不難看出，城管執法改革當務之急，是在明確主管部門的基礎上，建立健全執法體制。十八屆三中全會提出“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”;十八屆四中全會進一步提出“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平”;2015年12月，《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，首次對城市管理執法工作做出專項部署，在中央層面厘清了城市管理職責范圍。因此，從中央到地方，進一步以立法方式確立城管執法體制，明確主管部門的具體職權，是城管執法邁向良法善治的基礎性工作。
從立法上看，城管執法長期缺乏一部綜合性、基礎性、統一性的法律，其依據主要分散於單行的法律法規，彼此之間交叉重疊甚至相互沖突，直接影響城管機關的職能定位，造成其法律地位與工作邊界的不清晰，有的地方城管執法是領導讓幹什么就幹什么。實踐中，往往通過規范性文件賦予城管執法主體資格。例如，此次備受關注的城市道路違法停車處罰權問題，早在2002年《國務院關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》中，就是通過規范性文件把非機動車道上的違法停車行政處罰權歸城管部門，由於缺乏立法明確、規范性文件效力不高，各地並沒有嚴格執行，有的公安交通部門交出了處罰權，有的則沒有。
由於國家層面始終沒有出台專門的法律法規，造成城管執法於法無據、底氣不足或行為失范，頻頻引發社會沖突，甚至激化社會矛盾。實踐中，城管綜合執法范圍涵蓋的領域范圍極富彈性，有的多達百餘項處罰事項，具體執法方式和手段缺乏規制，暴力沖突不斷。雖然近年來城管執法不斷改革，但由於立法缺位，執法權的配置和行使依然局限於原有的隊伍、編制、經費等，效果並不明顯。為此，中共中央、國務院發布的《關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》明確提出:“健全法律法規。加強城市管理和執法方面的立法工作，完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一，發揮立法對改革的引領和規范作用。”可見，構建良性的城市管理執法模式，急需健全立法。
完善立法謹防小馬拉大車
住建部公布《城市管理執法辦法(征求意見稿)》，這是我國城管執法確定主管部門後，統一立法的開始，意味著城管執法將進入規范化、法治化軌道。完善城管立法，關鍵問題有兩個:一是准確確定立法位階，位階太低將難以完成不同行政部門之間的執法權配置;二是科學界定執法范圍，根據執法范圍配備適當的執法方式。
就立法位階而言，城管立法所涉及的執法權配置之複雜，以及未來城管執法長足發展之需要，決定了一部部門規章還難以承載所有的立法重任，國家應當從更高層面審視和推進城管執法的統一性立法。一方面，城管執法行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，因而根本上涉及不同政府部門之間的執法權再分配，尤其是如何劃分綜合執法權與部門專業執法權。例如，《辦法》擬賦予城管執法的范圍涵蓋了住房、環保、工商、水務、交通、食品藥品等領域，涉及城管部門與住建、環保、交通、工商、食品藥品等諸多行政部門在執法權上的重新劃分和配置。要從根本上解決多頭執法和職責交叉的突出問題，就必須通過適當層級的立法做好職權切割。
另一方面，城管立法還面臨許多法規沖突的障礙。據不完全統計，目前城管執法工作依據涉及53部法律法規，有的長期沒有修訂，有的存在交叉重疊。以城市道路上違法停車處罰權為例，《陝西省實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》第89條規定:“違反機動車停放或者臨時停車規定，駕駛人不在現場或者雖在現場但拒絕立即駛離的，由縣級以上公安機關交通管理部門處一百元罰款，並可以將機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放。”可見，城管立法面臨與現有分散的法律法規協調性問題，也需要提高立法位階以作出更周全的立法統籌。而一部規章要解決體制機制、部門間權力劃分、與其他法律法規協調等複雜問題，難免有“小馬拉大車”之感。
就執法范圍而言，城管立法需要重點厘清其專屬執法范圍及其邊界，同時建立必要的執法協作機制。執法范圍不明確、不清晰，勢必導致執法亂象。實踐中，城管執法涵蓋了市容環境衛生、城市規劃、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理，以及臨時的、緊急性的執法活動。《辦法》擬將范圍限定為六大領域，同時規定了六大領域外城管執法應具備的條件及批准程序。“6士1”的執法范圍規范無疑是個重大進步，但同時還需要對法定領域外執法進行嚴格限定;對實踐中與法定領域不一致的，尚需從立法上將執法權歸還原行政部門;對不同范圍內的執法權行使方式即執法方式和手段，作出明確規范，以推動城管執法規范化、法治化。
治人者必先自治
城管執法要邁向良法善治，除了完善體制、加強立法，還必須關注城管執法隊伍的自身建設。近年來，全國范圍內城管執法過程中的糾紛甚至暴力對抗事件屢屢引發輿論高度關注，“臨時工”執法現象及其隨後“舍卒保帥”的處置方式也多遭詬病。倘若不能從根本上重塑城管執法隊伍，形成規范化、程序化、法治化的城管執法體系，城管執法便很難走出“塔西陀陷阱”。《辦法》從執法行為和過程對城管執法規范化建設作出要求，除此之外還需提高城管執法隊伍建設水平。
一是執法資格准入制度。近年來，一些惡性城管執法事件引起輿論公憤，很大程度上與一些不稱職甚至“臨時工”從事執法有關。建立統一的城管執法資格准入條件，將執法者納入法律職業共同體的資格管理體系，才能杜絕不稱職者僭越執法權力。為此，應當嚴格城管執法人員持證上崗和資格管理制度，未取得執法資格的人員不得從事城管執法工作。
二是執法人員培訓制度。狠抓執法紀律和職業道德教育，提高城管執法人員政治素質;建立執法人員法律專業素質培訓機制，提高城管依法執法的能力水平;加強不同專業領域的業務知識培訓，適應城管執法綜合性、專業性需要，打造複合型專業化的城管執法隊伍。
三是執法績效考核評價制度。設計科學合理的考核評價指標體系，健全城管執法績效考核評價制度，將考核結果作為城管執法人員獎懲的重要依據，形成嚴格執法、公正執法、文明執法的激勵機制。
四是執法責任制度。建立健全嚴明的城管執法問責制，加強執法監督，排除對執法活動的非法幹預，防止和克服執法工作中的利益驅動，推動城管執法邁向公正、廉潔、文明。