作者：張靜
討論社會建設，我們的關注焦點，就不應僅局限於建立何種管理組織，而是上述“平衡利益、維護公正”的組織機能如何再造的問題。
過去三十年，中國社會處於曆史上前所未有的變化中。相對於經濟增長的巨大成就，社會滯後的問題逐漸突顯：表現在社會沖突日增，價值分歧加重，人際信用式微，行為預期不確定增加，社會情緒的政治化出現。越來越多的人開始意識到，經濟增長雖然能夠為社會發展提供物質基礎，但是並不會直接導致全面的社會進步。社會治理的一系列重大挑戰接踵而至，但目前理念更新及知識准備仍十分有限。
傳統中國的治理結構
傳統中國的治理結構有兩個不同部分：上層是官治系統，由皇權控制，基層則是地方管治系統，由族長或鄉紳控制。這種治理的基本特點，是兩種情況的結合：通過科舉鞏固的文化及意識形態統一，以及基層社會的分治體系。分治體系是指，由分散於社會基層的多個權力中心實施治理。鄉紳生活在基層自己所屬的族群中間，他們擁有土地資產和人際聲望，在局部地方承擔司法、執法和倫理教化角色。鄉紳或族長不具有官方身份，但重視在官朝中“有人”，皇權總是通過紳權、即地方權威，而不是企圖取代他們治理地方社會。
這意味著，傳統中國事實上有著兩個互不幹擾的治理領域，對於基層社會而言，皇權僅具有文化象征意義;地方紳權則具有實際的管轄意義。雖然正式官制制度並沒有承認這種分治局面，但事實是，分治的跡象“隨處可見”(費孝通語)。只要取得了地方的象征性承認，國家從未謀求對地方社會真正的、具有挑戰意味的管轄權，甚至在治理的細節方面，國家也未能實際推行統一的治理規則，而任由地方根據慣例掌斷。在這種情況下，對國家抽象原則的“因地制宜”改造，使其適合本地實際情況，一向是正當的、獲得各方面認同的做法。
然而，這種情況在近代發生了變化。不斷出現的局部戰亂，迫使國家擴大征兵，設法增加農業稅入，對基層資源的動員及組織重視增強，地方社會治理逐漸納入了“官治”的范圍。進入近代以來，國家試圖通過一系列機構設置和委任，變地方權威為國家設在基層的政權分支，地方權威逐漸轉為服務於國家目標——征兵、收稅、進賦——的組織機構。這一地方權威的“官僚化”進程(見張仲禮《中國士紳及其在十九世紀中國社會中的作用》)，觸及了原有社會治理的基礎框架：基層治理者的授權來源轉移至官府系統，其與地方社會的互賴關聯逐漸瓦解。
1949年後的社會重組
上個世紀50 年代發生的政治變革，重組了中國社會的治理結構。大量新的國家行政組織、企事業組織、農業生產組織及群眾組織建立起來，中國人稱“單位”，社會成員被安置其中。在城市，這些單位主要是事業機構或企業組織。在鄉村，它們是人民公社、生產大隊和行政村。這些“單位”從事生產，更是實際上的社會治理組織，在單位中，人們不僅獲得工薪，而且可以和公共制度發生關系，分享公共資源的分配。這意味著，一種特有的個體與公共的組織關系建立起來：人們成為單位的成員，就在公共體制中獲得了位置，並得到相應的權利資格。單位對其成員負有全面“責任”。在公共制度和社會成員之間，單位實際充當著連接、協調、應責和代表的組織角色。
就社會治理而言，單位顯然是實際上的執行者，類似於公共組織在基層的代理機構。因此，表面上看，社會中的公務機構有限，但實際上的“代理機構”遍地存在。單位有邊界，有行政轄區，因此它不是完整意義上的公務機構，只負責注冊於本單位的成員。多數社會問題在單位得到解決，或者由政府送回單位處理，而政府工作則“對組織不對個人”，或者說，政府“治理”的對象是單位組織，而非社會成員。在單位之間，存在等級分明、管轄區分包、跨階級、跨民族、跨家族的組織關系，普通個人權益的可實現程度，不是取決於法律規定，而是取決於它隸屬的單位，因為單位是制度設置的“辦事”方。政府高度依賴這樣的“代理機構”掌握信息和處理問題，但無需自己從事社會治理，自然也沒有發展出面對社會的應責能力。與傳統社會不同的是，單位是官制體系的一部分，雖然它具有制定內部政策的一定靈活性，但對於普通人來說，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯系上政府組織。
九十年代中期以前，這一“新”雙重治理體制的效用，是社會治理得到維系的原因。即使在國家層面發生政治動蕩時期，比如文革時期，基層秩序也沒有全面瓦解，正是由於單位的治理機能大體存在。
1990年代以來的組織結構變化
九十年代中期以來，中國發生廣泛的社會流動，在城市和鄉村，離開轄區“單位”的人數日增。1995年，國有和集體企業就業人數還占到城鎮就業人數的59.1% 。之後國有企業改制，下崗約5000萬人，2008年，國有和集體企業就業人數只占城鎮就業人數的23.5%，到2013年，這一數字又降到18%。截止到2012年，在機關行政事業單位就業的人數占城鎮就業人數的4.5%。上述二者相加，也只有不到四分之一的城鎮就業人口，還處在較為典型的單位體制中。在2002-2009八年期間，僅文科法學門類高等教育畢業生中，進入行政機關、國有(企事業)單位、部隊組織、金融機構，科研部門、高等學校和醫療單位的人數，就銳減了32.5萬人，理科畢業生就業的基本趨勢也相似。在鄉村，據《中國青年報》記者采訪統計，2000-2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。而吸納人數更多、產生於市場環境的新型工作組織，在角色職能上與傳統的單位相去甚遠。
這對原有治理體系的作用發揮形成重大影響。當越來越多的人隨著社會流動，離開原來的組織所屬位置時，單位治理對他們就失去了意義，原本發揮連接、協調、應責和代表作用的社會機制，在很多人身邊逐漸消失。這意味著，大量的社會成員失去了在公共體系中的身份，法律和公共制度給予他們的權益，難以經由組織途徑獲得實現。人們身邊平衡利益的社會機制不再，很多矛盾自然找不到解決途徑，不公正感在社會中逐漸積累。於是，人們對“公正”的需求，跨越單位的邊界進入公共領域，他們通過上訪和制造事件要求仲裁，意在引發國家幹預解決問題。這些現象表明，以單位為中心的社會治理體系的效能正在瓦解中。
危機產生
面對這一瓦解，一個習慣性的反應是依循老經驗，再度將人們“管”起來。應對治理不力，有人建議“新鄉紳制”，有人建議“合作社制”，有人建議“網格化社區管理”。命名各異，但實際內容明確，旨在通過強化組織建設達至社會治理。
然而，治理組織發揮的真正機能，是更值得注意的關鍵。
縱觀各種不同的治理體系，可以發現，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從的，是“社會公正”的維護機制。這種機制可以有多重組織形態和實踐樣式，補充宏觀體制無法替代的作用。社會治理依賴這些機制的活躍工作，但采取哪種組織形態實現它，則基於曆史和路徑依賴。比如，前面提到的連接、協調、應責和代表幾項作用，在傳統鄉紳組織和現代單位組織中都不同程度存在，因此，不是組織形態——叫單位或者叫鄉紳，而是它們在基層社會協調糾紛、平衡利益、代表上達等方面的實際作用，為社會提供了最重要的公共品：維護公正。正是這一組織化機能“治理”了社會，造就了認同，建設了秩序。反過來也可以說，“維護公正”的組織機能瓦解，是社會治理的危機所在。
因此，討論社會建設，我們的關注焦點，就不應僅局限於建立何種管理組織，而是上述“平衡利益、維護公正”的組織機能如何再造的問題。辨別清楚“組織建立”和其“實際機能”的差別，就能明白，僅僅加強組織建設的治理效果為何事與願違。
當前的社會條件
在我們的體制中，既然這些組織機能曾經存在，為什么它們又消失了?
因為社會的組織化結構已經變化。原有的治理機能都發端於人口流動有限、社會同質性較高的條件下。換句話說，原先的治理組織，對應的是當時社會條件下的治理問題和資源分配方式，而今天的治理問題已經不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經進入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對於單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環境。
每種組織形態的持續性，都和社會條件有關，組織和成員的關系是社會的基本組成部分，組織無法超越更大的制度環境發揮作用。比如，在傳統村莊或是單位內，依靠人際關系約束信用的方法，雖然還有效力，但是如果換一個環境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業社會，就會失去約束力。對家人負責，不等於能對路人負責，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公。顯然，推展親友規則解決不了對公共社會的治理問題。如何治理一種不同於過去的社會形態，對於當今的治理者是一個嚴峻挑戰。
治理理念的緊張
對社會治理無法適應新的現實問題，政府已有覺察。作為反應，中共十八屆三中全會文獻使用了新提法：實現治理能力的現代化。這裏顯然隱含著，承認治理能力不足、力求提升的判斷，過去慣常使用的官方語言“社會管理”，如今也已改用“社會治理”。
這預示著治理理念的改變嗎?
對此，學界的解讀有異。一種解讀把上述提法變化和普適治理原則聯系起來，稱其為“理想類型和本土特質的統一”，……“更加匹配國際用法，增加了多元治理渠道、民主性和平等性要素”(鄭杭生《理想類型與本土特質：對社會治理的社會學分析》)。另一種解讀指出，“社會治理實際上指的是治理社會，是特定的治理主體對於社會實施的管理”，“是在黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與，法治保障總體格局下的、中國特色的社會管理，……本質上是國家政治權力和政府治理權力的運用。……”(王浦劬《國家治理，政府治理和社會治理的含義和關系辨析》)。
這些解讀分歧，反映了治理理念一直無法消除的觀念緊張：普適性和特殊性的關系。不設置二者對立，政治不正確，設置對立，對學習又構成障礙，無法將有效的治理經驗為我所用。實際上，所有人類社會都存在治理問題，有大量的經驗和教訓已經總結出來。如果把它們看成是知識，就可能依據基本原理轉化為可行政策，從而展開建設性活動。如果把它們看成是政治，就可能設防掌控威脅，從而展開鬥爭性活動。後一種思維，已經束縛了不少人處理新問題的手腳，如果不能逾越，“治理能力的提升”如何期待?